Обзор справки по нормотворческой деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Федерального агентства по недропользованию за 2017 год

Материал подготовлен сотрудниками редакции

Изменение порядка  лицензирования

В самом начале 2017 года вступил в силу утвержденный приказом Минприроды России от 10.11.2016 г. № 583 Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения), который продолжил нормативное развитие механизмов предоставления участков недр для геологического изучения: 

• «заявительный» порядок получения права пользования недрами распространен на геологическое изучение с целью поисков и оценки месторождений углеводородного сырья;
• введен механизм приоритетного получения права геологического изучения участков недр, сопредельных к разведываемым и разрабатываемым участкам недр (т.н. «флангов»);
• нормативно закреплена процедура формирования перечней объектов геологического изучения недр.

По результатам анализа правопрменительной практики ведется работа по дальнейшему совершенствованию данного нормативного правового акта: приказом Минприроды России от 16.10.2017 г. № 566 была введена процедура согласования предоставления участков недр, входящих во «фланги» участков недр, предоставленных различным недропользователям (т.н. «пересекающиеся фланги») при условии получения согласия пользователей недр сопредельных участков недр. В рамках прорабатываемых сейчас поправок планируется, среди прочего, сокращение «флангов» россыпных месторождений до 1 км и их исключение из зон «нельзя» для действия «заявительного механизма», разграничение зон «нельзя» для твердых полезных ископаемых и углеводородного сырья в целях устранения взаимного перекрытия, закрепление возможности рассмотрения и отклонения заявки при получении первого документа, являющегося основанием для отказа.

Совершенствование правового регулирования геологического изучения недр ведется и на законопроектном уровне. 

Так, в 2017 г. Федеральным законом от 30.09.2017 г. № 283-ФЗ «О внесении изменения в статью 10 Закона Российской Федерации «О недрах» специальный, увеличенный 7-летний срок геологического изучения недр был введен в отношении участков недр, расположенных в Республике Коми.

Конкурсные и аукционные процедуры предоставления участков недр в пользование предлагается существенно оптимизировать в рамках находящегося на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации проекта федерального закона 288750-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в части уточнения вопросов пользования недрами и использования единой 
терминологии» (далее — проект федерального закона №223906-7 «О единой терминологии»), предусматривающего, среди прочего, возможность предоставления права пользования недрами единственному участнику аукциона.

В рамках самостоятельного проекта федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части совершенствования процедуры конкурсов и аукционов на право пользования недрами, а также взимания разовых платежей за пользование недрами», который в настоящее время подготавливается Минприроды России к внесению в Правительство Российской Федерации, предусматриваются следующие механизмы борьбы со срывом конкурсов и аукционов на право пользования недрами:

• возможность предоставления права пользования недрами участнику конкурса или аукциона, предложение которого о размере разового платежа за право пользования участком недр предшествовало предложению победителя конкурса или аукциона, в случае неуплаты окончательного размера разового платежа за право пользования участком недр победителем кон-курса или аукциона; 
• ведение реестра недобросовестных участников торгов в сфере недропользования, в который будут включаться сведения о лицах, которые в ходе торгов предлагают наибольший платеж за получение права пользования недрами (как непосредственно участниках торгов, так и их учредителях), однако после выдачи лицензии его не уплачивают. Включение информации о лице в указанный реестр сделает для него невозможным в течение последующих двух лет участвовать в аукционах и конкурсах на право пользования недрами;   
• необходимость уплаты окончательного размера разового платежа за пользование недрами до выдачи лицензии на пользование недрами.

Подготовлен и направлен на государственную регистрацию в Минюст России новый Административный регламент предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утвержденный приказом Минприроды России от 22.12.2017 г. № 698. Нормативный правовой акт подготовлен взамен приказа Минприроды России от 17.06.2009 г. № 156 и предусматривает, среди прочего, существенное сокращение требований к заявочным материалам, исключая необходимость представления доказательств принадлежности технических средств для проведения работ и копий дипломов квалифицированных специалистов.

В целях стимулирования интенсификации геологического изучения недр наиболее ранних этапов прорабатывается концепция правового регулирования проведения работ по региональному геологическому изучению за счет средств пользователей недр, которой предусматривается возможность проведения регионального геологического изучения, осуществляемого без существенного нарушения целостности недр за счет частных средств с предоставлением в последующем пользователям недр, проводившим региональные работы, права в приоритетном порядке получить часть выявленных в ходе них перспективных площадей для дальнейшего геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых.

Формирование эффективной системы управления распределенным фондом недр

В целях формирования эффективной системы управления распределенным фондом недр продолжается работа по совершенствованию процедур внесения изменений в лицензии на пользование недрами и их переоформлению, а также прекращению, ограничению и приостановлению права пользования недрами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2017 г. № 595 были внесены изменения в Положение об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 03.05.2012 г. № 429, предусматривающие следующие основные новеллы:

• закрепление возможности неоднократного изменения границ в сторону увеличения для технологических нужд, по глубине на нижележащую часть, а также по площади и на вышележащую часть для участков недр (с учетом сохранения общего двадцатипроцентного ограничения общего количества допустимых к «прирезке» запасов полезных ископаемых); 
• установление права уменьшения границ участка недр по завершению определенного вида геолого-разведочных работ на исключаемой части участка, а не всего этапа геологоразведочных работ на участке недр в целом;
• введение процедуры исключения участков недр, предоставленных в пользование для разведки и добычи при установлении факта открытия месторождения, из границ участка недр по лицензии на геологическое изучение недр;   
• определение порядка расчета запасов полезных ископаемых, которые допускаются к «прирезке».

С принятием постановления Правительства Российской Федерации от 12.08.2017 г. № 963 «О критериях отнесения полезных ископаемых к попутным полезным ископаемым (за исключением попутных вод, углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых)» было завершено формирование нормативной базы, необходимой для реализации введенной Федеральным законом от 03.07.2016 г. № 279-ФЗ процедуры включения в лицензию права добычи попутных полезных ископаемых, который в 2017 году уже успешно реализовывался.

В свою очередь в рамках дальнейшей нормотворческой деятельности Минприроды России совместно с Роснедрами подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части установления порядка актуализации лицензий на пользование недрами, определения содержания лицензии на пользование недрами, а также ее существенных условий», предусматривающий упорядочивание содержания лицензии (с учетом практики оформления условий пользования недрами при проведении разовой актуализации лицензий), а также унификацию оснований внесения изменений в лицензию. В частности, предлагается нормативно закрепить недопустимость изменения условий лицензии, невыполнение которых отражено в предписании об устранении выявленных нарушений. 

Упомянутым выше проектом федерального закона № 223906-7 «О единой терминологии» предусматривается закрепление требования о необходимости подачи заявки на продление срока действия лицензии не менее чем за 3 месяца до его окончания. Кроме того, данным проектом федерального закона вводятся правовые основания для разработки новых подзаконных актов на федеральном и региональном уровне, регламентирующих порядок выдачи, оформления и регистрации лицензий, внесения изменений в них и их переоформления, а также принятия решений о прекращении, приостановлении и ограничении права пользования недрами, взамен приказа Минприроды России от 29.09.2009 г. № 315.

Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 17.1 Закона Российской Федерации «О недрах» в части установления конкретных оснований для отказа в переходе права пользования участками недр федерального значения» направлен на усовершенствование механизмов переоформления лицензий на пользование недрами. Им уточняются основания переоформления лицензий, вводятся запреты на переоформление лицензий в случаях, когда имеется риск вывода активов с целью ухода от административной или гражданской ответственности, а также совершенствуется процедура принятия решений об одобрении Правительством Российской Федерации переоформления лицензий на пользование участками недр федерального значения. 

В части совершенствования процедуры приостановления права пользования недрами наиболее важным является проект федерального закона № 223906-7 «О единой терминологии», предусматривающий закрепление его осуществления по заявке пользователя недр. Кроме того, уточняется содержание правомочий пользователя недр при приостановлении или ограничении права пользования недрами.

Также указанным законопроектом устанавливается обязанность лица даже после окончания права пользования недрами завершить необходимые ликвидационные и консервационные мероприятия.

Рационализация методов оценки запасов и прогнозных ресурсов  полезных ископаемых

Завершается работа над новой Классификацией запасов и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых, которая направлена на гармонизацию российской системы оценки и учета запасов полезных ископаемых с международными практиками и предусматривает введение категории извлекаемых запасов.

После принятия данного документа начнется работа по разработке предусмотренных ст. 23.2 Закона Российской Федерации «О недрах» Правил разработки месторождений твердых полезных ископаемых и Правил подготовки технических проектов разработки месторождений твердых полезных ископаемых.

С целью обеспечения реализации полномочий органов управления государственным фондом недр по воспроизводству минерально-сырьевой базы продолжается работа над проектом федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» (в части закрепления порядка оценки прогнозных ресурсов полезных ископаемых, апробации и учета ее результатов)», которым впервые предлагается нормативно закрепить основания для проведения процедуры апробации прогнозных ресурсов, уже существующей на практике. При этом данные новеллы будут иметь большое значение для системы лицензирования, в том числе при расчете разовых платежей, определении зон «нельзя» для 
«заявительного» порядка лицензирования геологического изучения и т.п.

В целях совершенствования систе-мы проектирования геологического изучения недр разрабатываются проекты приказов о внесении изменений в приказ Минприроды России от 23.09.2016 г. № 490 и приказ Минприроды России от 14.06.2016 г. № 352, предусматривающие, среди прочего, введение специальных процедур проведения экспертизы проектной документации, в случае несоответствия проектной документации условиям лицензии — корректировку состава и содержания проектной документации, а также уточнение процедур изменения и отмены проектной документации.

В целях создания эффективной системы проектирования разработки месторождений полезных ископаемых и разграничения предметов рассмотрения, экспертизы и согласования проектной документации в системе Минстроя России и Роснедр, предусмотренных соответственно постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 г. № 87 и постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 г. № 118, был подготовлен проект поправок в указанные нормативные правовые акты, которым предлагается закрепить двустадийное проектирование разработки месторождений полезных ископаемых.

Внесенным в Правительство Российской Федерации проектом федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и Земельный кодекс Российской Федерации в части предоставления земельных участков, необходимых для проведения работ, связанных с пользованием недрами», предлагается предусмотреть специальные механизмы предоставления и изъятия земельных участков, необходимых для целей недропользования не только в границах лицензий, но и на площадях, предусмотренных техническими проектами разработки месторождений полезных ископаемых.

Завершается работа по принятию подзаконных нормативных правовых актов в развитие Федерального закона от 29.06.2015 г. № 205-ФЗ в части определения режима геологической информации о недрах — приказом Минприроды России от 04.05.2017 г. № 216 утвержден Порядок представления геологической информации о недрах в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, фонды геологической информации субъектов Российской Федерации.

При этом в настоящее время также ведется работа по внесению изменений в приказ Минприроды России от 29.02.2016 г. № 58 в части уточнения статуса государственных специализированных хранилищ материальных носителей первичной геологической информации о недрах, перечень которых планируется определять приказом Роснедр.

Изменение механизма расчета платежей за  пользование недрами

В прошедшем году был принят целый ряд поправок, направленных на совершенствование системы налоговых и неналоговых платежей при пользовании недрами.

Федеральным законом от 27.11.2017 г. № 335-ФЗ пролонгированы сроки действия налоговых льгот по налогу на добычу углеводородного сырья и отдельных видов твердых полезных ископаемых.

Кроме того, проектом федерального закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового Кодекса Российской Федерации в части стимулирования добычи и производства редких металлов» предлагается введение налоговых льгот по налогу на добычу редких и редкоземельных металлов. 

В целях повышения инвестиционной привлекательности объектов с забалансовыми запасами полезных ископаемых приказом Минприроды России от 06.12.2017 г. № 650 «О внесении изменений в Методику расчета минимального (стартового) размера разового платежа за пользование недрами, утвержденную приказом Минприроды России от 30.09.2008 г. № 232», закрепляется понижающий коэффициент 0,5 для расчета разового платежа за пользование недрами.

Кроме того, указанным приказом и постановлением Правительства Российской Федерации от 17.02.2018 г. № 166 «О внесении изменений в Правила определения размера разовых платежей за пользование недрами на участках недр, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов» закрепляются механизмы определения средней цены реализации добытого полезного ископаемого по тем полезным ископаемым, по которым Федеральной службой не ведется статистическое наблюдение, в том числе на основании мониторинга цен реализации добытого полезного ископаемого.

В целях пресечения случаев затягивания сроков геологического изучения недр Минприроды разрабатывается проект федерального закона «О внесении изменений в статью 43 Закона Российской Федерации «О недрах» в части кратного увеличения размеров регулярных платежей за пользование недрами» в случае превышения при проведении работ по геологическому изучению недр предельных нормативно определённых сроков. При этом предусматривается возможность вычета при расчете размера повышенного платежа ранее понесенных затрат за опре-деленный период и восстановления срока при открытии месторождения.

Вопросы рационального использования и охраны недр

Проектом федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов при добыче полезных ископаемых и связанных с ним перерабатывающих производств» предлагается закрепить право пользователей недр осуществлять добычу из отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, содержащих полезные ископаемые и полезные компоненты, образовавшиеся в результате их деятельности на основании технического проекта, с одновременным освобождением пользователей недр от обязанности внесения платежей за негативное воздействие на окружающую среду на период реализации таких проектов.

Проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения правового режима недвижимого горного имущества» направлен на решение проблем с оформлением прав и использованием недвижимого имущества, расположенного в границах, предоставленных в пользование участков недр.

На закрепление порядка проведения государственного мониторинга состояния недр, включая обеспечение проведение пользователями недр локального мониторинга, направлен    проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» совершенствования условий осуществления государственного мониторинга состояния недр».

Продолжается работа над проектом федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» и в Закон Российской Федерации «О недрах», направленным на установление возможности добычи золота индивидуальными предпринимателями из россыпных месторождений (до 10 кг), расположенных в Магаданской области.

Кроме того, Федеральным агентством по недропользованию ведется непрерывная работа по актуализации действующих административных регламентов предоставления Роснедрами государственных услуг, исполнения государственных функций. 

Опубликовано в журнале "Золото и технологии" № 2/июнь 2018 г.