Взыскание убытков с Роснедр и Минприроды субъекта РФ, в том числе в связи с невозможностью отработки месторождения из-за наличия особо защитных участков леса

А.В. Вакуленко — партнер юридической компании «Шаповалов Петров», кандидат юридических наук, член Общества экспертов России по недропользованию.



1. Выявление особо защитного участка леса после подведения итогов аукциона конкурсной комиссией

Запреты осуществления деятельности на территории особо защитных участков леса (далее — ОЗУ) не позволяют пользователям недр вовлекать в отработку новые месторождения в пределах предоставленной им лицензионной площади, что негативно влияет на перспективы развития самой отрасли добычи в России.

Кроме того, такая невозможность отработки приводит к упущенной выгоде пользователей недр, на которую они рассчитывали, участвуя в аукционе Роснедр или минприроды субъекта РФ на приобретение права пользования недрами и уплачивая разовый платёж.

При этом может быть невозможно упразднить ОЗУ из Государственного лесного реестра (далее — ГЛР), расположенный в границах лицензионной площади, по объективным причинам (ОЗУ на законных основаниях внесён в ГЛР, нарушения процедуры его внесения в ГЛР нет).

Особенно болезненной является ситуация, когда добывающие компании узнают о наличии ОЗУ не из условий проведения аукционов на предоставление права пользования недрами, а когда они начинают процедуру оформления договоров аренды земельных участков.

Без данных договоров невозможно начать не только непосредственную добычу полезных ископаемых, но и пройти государственную экспертизу проектной документации на разработку месторождения (далее — ГГЭ).

Так, земельный участок может быть предоставлен в аренду недропользователю только после оформления горного отвода и утверждения проектной документации для проведения работ, предварительно согласованной ЦКР ТПИ Роснедр (ТКР ТПИ).^>1

При предоставлении проектной документации, связанной с разработкой месторождений полезных ископаемых на ГГЭ, требуется представить информацию о земельных участках, в отношении которых заключается договор аренды.^>2 Часто эксперты ГГЭ требуют представлять уже заключённые договоры аренды лесных участков.

Получается замкнутый круг. Невозможно получить положительное заключение ГГЭ и согласование ЦКР ТПИ Роснедр (ТКР ТПИ) без заключённого договора аренды земельного участка. При этом заключить договор аренды лесного участка нельзя, так как нет согласования проектной документации ЦКР ТПИ Роснедр (ТКР ТПИ), которая его не даёт, так как нет положительного заключения ГГЭ.

В этой связи может возникнуть резонный вопрос о том, кто и как будет нести ответственность за то, что недропользователь, выиграв аукцион, уплатив разовый платёж и начав проектирование узнаёт, что он не может приступить к отработке месторождения, потому что добыча большей части балансовых запасов заблокирована из-за наличия ОЗУ, либо иных ограничений и обременений.

2. Ответчик по искам о взыскании понесённых убытков

В соответствии с п. 3 ст. 158 БК РФ главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени РФ по искам к РФ о возмещении вреда (взыскании убытков).

Главным распорядителем средств федерального бюджета в части разовых платежей за пользование недрами на территории РФ (за исключением участков недр, содержащих месторождения природных алмазов, и участков недр местного значения), а также сборов за участие в аукционе на право пользования участками недр (кроме участков недр местного значения) выступают Роснедра.^>3

Соответственно, иски о взыскании убытков, например, в виде уплаты разовых платежей и сборов за участие в аукционе на право пользования участками недр (за исключением общераспространённых полезных ископаемых (далее — ОПИ)) при наличии достаточных оснований следует предъявлять к РФ в лице представителя — Роснедр (постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 20.04.2010 г. по делу № А40- 74034/08-120-399).

Если лицензия была выдана на ОПИ, то ответчиком по искам недропользователей о взыскании убытков будет выступать уполномоченный орган субъекта РФ (например, Минприроды Пермского края в деле № А50- 12973/2011).

При этом соответчиком может выступать орган, предоставивший комиссии Роснедр (минприроды субъекта РФ) информацию об отсутствии ограничений (например, отсутствие ОЗУ, особо охраняемых природных территорий и т.д.) в отношении земельных участков, располагающихся в границах лицензионной площади (например, минлесхоз субъекта РФ, администрация района) (дело № А10-4380/2021).

3. Подведомственность и подсудность по рассмотрению исков о взыскании недропользователями понесённых убытков

Иски о взыскании убытков, причинённых недропользователям в результате действий Роснедр или его территориальных органов, а также уполномоченных органов субъектов РФ рассматривают арбитражные суды по правилам искового производства, так как добыча полезных ископаемых непосредственно связана с осуществлением добывающими компаниями своей основной предпринимательской деятельности.

Согласно п. 15 постановления Пленума ВС РФ от 28.05.2019 г. № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса РФ, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ»

…если орган государственной власти, уполномоченный на основании подп. 1 п. 3 ст. 158 БК РФ отвечать в судах от имени РФ по искам о возмещении вреда в порядке, предусмотренном ст. 1069 ГК РФ, имеет территориальные органы с правами юридического лица и вред причинён лицу действиями (бездействием) должностных лиц такого территориального органа, то иск к РФ в лице главного распорядителя бюджетных средств о возмещении вреда подлежит рассмотрению в суде по месту нахождения его территориального органа, действиями должностных лиц которого причинён вред (ст. 28 ГПК РФ, ст. 35 АПК РФ).

Например, производственный кооператив «Артель старателей «Даурия» (дело № А73-21559/2019) предъявил иск к Роснедрам о взыскании убытков в связи с доначислением налоговым органом НДПИ на объём добытого полезного ископаемого в законтурных участках в Арбитражный суд Хабаровского края по месту нахождения территориального органа Роснедр — Дальнедра.

Истец считал, что ТКР-ТПИ Забайкалнедра (правопреемник — Дальнедра) были необоснованно не согласованы нормативы потерь полезных ископаемых при их добыче в ходе отработки законтурных участков, в связи с чем налоговым органом кооперативу доначислен НДПИ по ставке 6 %.

4. Срок исковой давности в спорах о взыскании убытков в связи с невозможностью начала добычи полезных ископаемых

Срок исковой давности по искам о взыскании убытков составляет три года со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и наступлении в связи с этим убытков.^>4

Соответственно, началом течения срока исковой давности будет, например, дата получения недропользователем отказа в заключении договора аренды лесного участка, например, в связи в наличием ОЗУ, либо получение официального уведомления от государственного органа о том, что на территории его лицензионного участка находится ОЗУ, либо по иным причинам (наличие прав третьего лица на участок), которое ведёт к невозможности дальнейшей отработки месторождения.

В случае пропуска срока исковой давности, если не будет представлено истцом мотивированное ходатайство о восстановлении пропущенного срока, суды откажут добывающей компании во взыскании убытков с Роснедр или минприроды субъекта РФ.

Так, в деле № А46-14298/2010 по результатам аукциона комиссия признала победителем ООО «ЭКОНИКА-99», которому и была выдана лицензия на право пользования недрами.

В дальнейшем между Департаментом недвижимости Администрации города Омска и недропользователем 30.06.2006 г. заключён договор аренды земельного участка.

Решением Арбитражного суда Омской области от 19.06.2009 г. по делу № А46-1605/2008 договор аренды признан недействительным в связи с наличием прав третьего лица на пользование земельным участком.

Отсутствие у ООО «ЭКОНИКА-99» возможности без предоставления земельного участка исполнять условия лицензионного соглашения и заниматься добычей минеральной воды явилось основанием для обращения Общества в арбитражный суд.

Суды установили, что ООО «ЭКОНИКА-99» уже с 30.06.2006 г. знало, что законным пользователем земельного участка является третье лицо и им заключается договор в нарушение требований законодательства РФ, однако предъявило иск только 13.11.2010 г. То есть пропустило срок исковой давности.

5. Обязанность доказывания недропользователем объективной необходимости понесённых им затрат

Недропользователь должен доказать объективную необходимость понесённых им затрат, их размер, причинно-следственную связь между действиями государственного органа и наступившими негативными последствиями, а также вину ответчика в возникновении у него убытков в заявленных суммах.

Обоснованными затратами, понесёнными недропользователем, могут считаться разовый платёж, платёж за участие в аукционе, регулярные платежи за пользования недрами, государственная пошлина за оформление лицензии.

Также ООО «Кирпичный завод «Русское поле» в деле № А50- 12973/2011 после признания результатов аукциона недействительными (дело № А50-28051/2010) удалось взыскать в судебном порядке понесённые расходы потопосъёмке, переоценке запасов и государственной экспертизе запасов глин.

Суды, рассматривая спор, пришли к выводу о том, что убытки были понесены истцом в результате действий Минприроды Пермского края по указанию недостоверной информации относительно предмета аукциона, результаты которого признаны недействительными решением Арбитражного суда Пермского края от 23.03.2011 г. по делу № А50-28051/2010.

6. Взыскание убытков по причине введения недропользователя в заблуждение на этапе проведения аукциона на приобретение права пользования недрами

Как было указано в п. 1 настоящей статьи в практике возникают ситуации, при которых в аукционной документации указывается недостоверная информация о том, что какие-либо запреты и ограничения, связанные с земельными участками, расположенными в границах лицензионного участка, отсутствуют.

Например, после проведения аукционов выясняется, что на лицензионной площади находятся ОЗУ, перекрывающий большую часть балансовых запасов. Это может вести к невозможности разработки месторождения.

В этом случае аукционная комиссия лицензирующего государственного органа фактически вводит участников аукциона и непосредственно самого победителя в заблуждение.

Конечно, лицензирующий орган, готовя аукционную документацию, мог руководствоваться информацией, предоставленной из других заинтересованных ведомств об отсутствии ОЗУ (минлесхоз субъекта РФ, администрация района и т.д.).^>5 Тогда в качестве соответчика по делу о взыскании убытков может выступать такое заинтересованное ведомство.

При этом в судебной практике до рассмотрения дела № А10-4380/2021 не было положительных судебных дел, которые бы удовлетворили требование заявителей о взыскании с государственного органа не только прямых убытков (разовый платёж), но и упущенной выгоды, связанной с невозможностью отработки месторождений.

В деле № А10-4380/2021 (ООО «Востокспецстрой») Минприроды Республики Бурятия выдало недропользователю лицензию на разведку и добычу ОПИ (щебня).

После того, как компания начала заниматься оформлением договора аренды лесных земель, выяснилось, что на всей территории лицензионного участка находятся защитные леса (категория городские леса). При этом на территории городских лесов запрещена разведка и добыча полезных ископаемых.^>6

Это сделало невозможным отработку всей лицензионной площади, и Общество обратилось с иском к Минприроды Республики Бурятия и администрации г. Улан-Удэ с иском о взыскании убытков (задаток, разовый и регулярные платежи, упущенная выгода).

Суд первой инстанции иск удовлетворил частично. Взыскал за счёт бюджета Республики Бурятия реальный ущерб. В иске к администрации г. Улан-Удэ и взыскании упущенной выгоды отказал. Апелляция оставила без изменения решение Арбитражного суда Республики Бурятия.

Суд кассационной инстанции отменил акты судов первой и апелляционной инстанция и отправил дело на новое рассмотрение.

Выводы Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, изложенные в постановлении от 16.01.2023 г. по делу № А10-4380/2021:
в качестве соответчика нужно привлекать Администрацию г. Улан-Удэ, которая не предоставила Минприроды Республика Бурятия информацию о нахождении лицензионного участка в зоне

• защитных лесов (городские леса);
• к соответчикам может быть применена солидарная ответственность;
• упущенную выгоду взыскать с соответчиков можно, но нужно привлечь экспертов для получения заключения о размере упущенной выгоды истца (нельзя применять повышенный стандарт доказывания со ссылкой на отсутствие технического проекта с планируемым объёмом добычи).

В настоящее время рассмотрение дела ещё не закончено, но важно, что судом кассационной инстанции указано в принципе на возможность взыскания упущенной выгоды с лицензирующего органа.

При этом перед тем, как затевать судебный спор, лучше получить независимое внесудебное заключение эксперта о размере такой упущенной выгоды. Очевидно, в основу расчёта должна лечь стоимость балансовых запасов, находящихся под ОЗУ, которые не могут быть добыты.

7. Проценты за пользование чужими денежными средствами при отмене результатов аукционов взыскать нельзя

По своей сути проценты по ч. 1 ст. 395 ГК РФ должны выплачиваться должником за то, что он незаконно удерживает и пользуется денежными средствами кредитора.

Роснедра не могут незаконно удерживать денежные средства в виде уплаченного разового платежа (задатка) за пользование недрами до момента признания результатов аукциона на приобретение права пользования недрами, а также приказа Роснедр о предоставлении соответствующего права недействительными.

Поэтому проценты за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, предусмотренные ч. 1 ст. 395 ГК РФ, не подлежат начислению на сумму разового платежа (задатка), уплаченного недропользователем, вплоть до даты признания результатов аукциона на приобретение права пользования недрами, а также приказа Роснедр о предоставлении соответствующего права недействительными.

Федеральный арбитражный суд Московского округа, отказывая ООО «Виста Про» в удовлетворении требований о взыскании с Роснедр процентов за пользование чужими денежными средствами, в постановлении от 21.12.2010 г. по делу № А40- 109617/09-55-805 указал:

Вместе с тем, как правильно указал апелляционный суд, на момент перечисления вышеуказанных сумм у ответчика отсутствовало денежное обязательство перед истцом и обязанность по возврату данных сумм. Истцом не представлены доказательства, подтверждающие наличие у ответчика обязанности по выплате указанных сумм, их неправомерное удержание, а также доказательства того, что Российская Федерация в лице Федерального агентства по недропользованию пользовалась денежными средствами.

8. Сбор за участие в аукционе может быть определён в составе убытков и взыскан при признании недействительным аукциона

В соответствии со ст. 42 Закона «О недрах» с заявителя взимается сбор за участие в аукционе на право пользования недрами, который является одним из условий регистрации заявки.

Порядок определения суммы сбора за участие в аукционах на право пользования участками недр утверждён приказом Минприроды России № 756, Роснедр № 12 от 15.10.2021 г.

По общему правилу сбор за участие в аукционе на право пользования недрами независимо от результатов проведения аукциона заявителям не возвращается.^>7 Однако из этого правила есть исключения:

• отзыв заявки; 
• отказ в приёме заявки;
• отмена проведения аукциона на право пользования недрами;
• признание судом по иску заинтересованного лица недействительным результатов аукциона, проведённого с нарушением установленных правил.

Указанные исключения появились после формирования судебной практики, признавшей положения старого Административного регламента Роснедр по проведению конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утверждённого приказом Минприроды России от 17.06.2009 г. № 156, не действующими в части, предусматривающей невозврат сбора за участие в аукционе при отказе в приёме заявки на участие в аукционе на получение права пользования недрами.

Так, решением ВС РФ от 16.06.2010 г. № ГКПИ10-526 было определено:

Применительно к системе выбора претендентов на получение лицензии на право пользования недрами субъектами возникшего правоотношения являются лицо, публично объявившее о предоставлении лицензии на право пользования недрами путём проведения конкурсов и аукционов, лица, участвующие в конкурсе, и лицо, победившее в конкурсе.

Лицо, уплатившее сбор за участие в конкурсе (аукционе), но которому отказано в приёме заявки, не является участником конкурса (аукциона), поскольку сделка не совершена и отсутствуют правовые основания для невозврата уплаченного сбора за участие в конкурсе (аукционе). Лицо, подавшее заявку на участие в аукционе и уплатившее сбор за участие в нем, является лишь претендентом. В заявке на участие в аукционе данное лицо выражает намерение принять участие в аукционе, согласие с объявленными и официально опубликованными в общероссийских средствах массовой информации Порядком и условиями проведения аукциона на право пользования участком недр.

Следовательно, сбор за участие в аукционе может быть определён в составе убытков, причинённых недропользователю, от действий лицензирующего органа.

9. Победитель аукциона не вправе взыскать задаток в случае отказа от уплаты разового платежа за пользование недрами

В деле № А41-52937/2019 Минприроды Московской области предъявило иск к ООО «Новое Заовражье 3» о взыскании 797 332 365 руб. разового платежа за право пользования участком недр местного значения. Общество обратилось к истцу со встречным иском о взыскании перечисленного задатка за участие в аукционе.

Суть спора заключалась в том, что по итогам проведения аукциона ООО «Новое Заовражье 3» было признано победителем.

В аукционной документации было указано, что победитель аукциона обязан уплатить разовый платёж за право пользования участком недр, установленный в ходе торгов на аукционе, не позднее 30 дней с даты государственной регистрации лицензии.

Министерство через год после проведения аукциона оформило Обществу сроком на пять лет лицензию на право пользования недрами.

Общество, получив указанное уведомление, направило в министерство заявление о признании недействительным аукциона, досрочном прекращении права пользования участком недр, снятии лицензии на право пользования недрами с государственного учёта и возврате задатка, внесённого за участие в аукционе, сообщив также, что лицензию не получило и пользование спорным участком не осуществляло.

Полагая, что, несмотря на прекращение права пользования недрами, у ООО «Новое Заовражье 3» сохраняется обязанность по уплате в бюджет Московской области разового платежа, министерство обратилось в арбитражный суд с иском, ссылаясь на возникновение убытков в размере неполученного разового платежа.

Общество, предъявляя встречные требования о взыскании 7 583 702,15 руб. — части задатка, внесённого для участия в аукционе, — указало на наличие у министерства неосновательного обогащения в названном размере, поскольку пользование недрами оно не осуществляло.

Суды трёх инстанций взыскали в пользу Минприроды Московской области в полном объёме сумму разового платежа, в удовлетворении встречных требований Общества отказали.

Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ (далее — СКЭС ВС РФ), признавая законным отказ судов во взыскании Обществом задатка, отменила судебные акты нижестоящих судов в части взыскания в пользу министерства размера разового платежа.

Указывая на обоснованность отказа во взыскании задатка, СКЭС ВС РФ в определении от 25.11.2021 г. по делу № А41-52937/2019 указала:

…п. 27 аукционной документации и п. 5.2 Условий пользования недрами предусмотрено досрочное прекращение права пользования участком недр на основании п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона «О недрах» и невозвращение недропользователю задатка в качестве санкции за нарушение недропользователем обязательства по внесению разового платежа.

…

Правила о распоряжении задатком устанавливают, что, если за неисполнение договора ответственна сторона, давшая задаток, он остаётся у другой стороны (п. 2 ст. 381 ГК РФ).

…

Ввиду того что аукцион на право пользования участком недр местного значения в установленном порядке не оспорен и недействительным не признан, аукционной документацией и Условиями пользования недрами предусмотрено невозвращение недропользователю задатка за нарушение обязательства по внесению разового платежа, отсутствуют предусмотренные законом основания для возврата Обществу, ставшему победителем аукциона, задатка, внесённого для участия в аукционе.

В части признания незаконным взыскания с Общества размера разового платежа СКЭС ВС РФ отметила:

При этом ни специальный Закон «О недрах», ни аукционная документация, ни Условия пользования недрами не содержат положений, устанавливающих обязанность недропользователя уплатить в соответствующий бюджет весь разовый платёж после досрочного прекращения права пользования недрами по причине невнесения недропользователем указанного платежа в срок, предусмотренный Условиями пользования недрами.

Отсутствие в Законе «О недрах» указанных положений не означает возможность применения в данном случае ч. 9 ст. 40 этого Закона, согласно которой не подлежат возврату недропользователю внесённые им в период пользования недрами разовые платежи за пользование недрами в случае прекращения, в том числе досрочного, права пользования недрами.

…

Поскольку Законом «О недрах» и Условиями пользования недрами не предусмотрена возможность взыскания с недропользователя разового платежа, подлежат применению положения ст. 448 ГК РФ, аукционной документации и Условий пользования недрами, которыми установлена ответственность недропользователя — победителя торгов, уклонившегося от исполнения обязанности по внесению разового платежа, в виде утраты задатка и обязанности возместить убытки.

10. Общая стратегия предъявления исков к лицензирующему органу о взыскании убытков

Судебная практика показывает, что в большинстве случаев до предъявления недропользователями исков о взыскании убытков с лицензирующих органов добывающие компании добиваются в судебном или внесудебном порядке (через ФАС России) признания недействительными результатов аукционов, на основании которых они признаны победителями. Например, из-за введения победителя аукциона в заблуждение.

В этом есть логика, так как в случае непризнания результатов аукциона недействительными и предоставления победителю права пользования недрами может возникнуть ситуация, при которой недропользователь взыскивает с государственных органов убытки, при этом сохраняя право пользования недрами и потенциальную возможность разведки и добычи полезных ископаемых.

В дальнейшем такая добывающая компания может, например, упразднить ОЗУ и приступить к разработке лицензионной площади.

Особенно это может быть важным по искам о взыскании с лицензирующих органов упущенной выгоды, с учётом сложности доказывания размера упущенной выгоды.

При этом стоить учесть, что срок оспаривания результатов аукционов является пресекательным — 1 год со дня проведения аукциона.^>8 Данный срок может быть восстановлен судом по уважительной причине, например, в связи с получением недропользователем информации о наличии ОЗУ на его лицензионном участке при оформлении земельного участка в аренду.

Однако могут возникнуть случаи, когда нет необходимости признавать результаты торгов недействительными и добровольно «сдавать» выданную недропользователю лицензию.

Например, ОЗУ перекрыта только часть балансовых запасов на лицензионной площади. Отработка оставшейся части экономически целесообразна.

Тогда в этом случае можно ограничиться только предъявлением к государственному органу, организовавшему аукцион и выдавшему лицензию, иск о взыскании части внесённого недропользователем разового платежа, рассчитанного от объёма балансовых запасов, которые он не может отработать и упущенной выгоды, привязанной к рыночной стоимости невозможных к отработке балансовых запасов.

При этом целесообразно, чтобы такой экономический расчёт был подготовлен специализированной независимой проектной организацией, имеющей опыт подготовки ТЭО кондиций, или профильным институтом, например, МГРИ.

^{>1 См. ст. 25.1 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах»
>2 См. подп. «з» п. 10 постановления Правительства РФ от 16.02.2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».
>3 См. Приложение № 1 к Федеральному закону от 05.12.2022 г. № 466-ФЗ «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов».
>4 См. ст. 195, 196, 200 ГК РФ.
>5 См. п. 12 Порядка подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, или отказа в согласовании таких перечней, а также внесения в них изменений (утв. приказом Роснедр от 29.05.2023 г. № 304).
>6 См. ст. 116 ЛК РФ.
>7 См. п. 34 Порядка проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения (утв. постановлением Правительства РФ от 28.12.2021 г. № 2499).
>8 См. ч. 1 ст. 449 ГК РФ, Определении СКЭС ВС РФ от 11.02.2019 г. по делу № А40-154909/2015.}

Опубликовано в журнале «Золото и технологии», № 4 (62)/декабрь 2023 г.