Политика национализации природных ресурсов в разных странах

Н.В. Матяш — исполнительный директор Горнорудного консультативного совета.





В данной статье речь идет о таком феномене как «resource nationalism», что переводится на русский язык как «ресурсный национализм». На деле этот термин означает проведение политики национализации или политики национальных интересов в сфере природопользования.

Национальная политика в области минеральных ресурсов актуальна для инвесторов, так как правительства разных стран применяют непохожие меры для обеспечения большего или меньшего контроля над природными ресурсами, их эксплуатацией и последующем выводе из эксплуатации. В общем можно отметить, что эти меры становятся все более изощренными. Специалисты подразделяют их на мягкие и жесткие.

К мягким мерам относится установление некоторых (небольших) дополнительных налогов или увеличение (незначительное) их ставок. К жестким мерам, как, например, в ряде стран Африки и Индонезии относится получение бесплатной доли в проектах зачастую без выплаты какой-либо компенсации инвестору, произвольный пересмотр контрактов на разработку месторождений полезных ископаемых, установление всеобъемлющего контроля государства над горнорудными компаниями и даже их национализация.

Мотивы политики национализации в сфере природопользования

Политика национализации объясняется как реакцией на высокие цены на сырьевые товары, так и желанием получить свою долю от использования природных ресурсов в то время, когда государственная казна нуждается в пополнении доходов от сбора налогов. С точки зрения правящих элит это менее болезненно для электората, чем облагать дополнительными налогами средний класс и богатые слои населения.

С политической точки зрения увеличение контроля над национальными активами является мощным популистским инструментом. Политическая риторика от Австралии до Замбии делает упор на то, чтобы народ получил справедливую долю от прибыли за использование природных ресурсов.

В отдельных случаях национализация выступает временным инструментом для как бы внеправовой (или псевдоправовой?) смены стратегического партнера (врезка).

Примеры политики национализации в сфере природопользования в разных странах

Для иллюстрации популизма национальных правительств стоит рассмотреть ряд примеров.

В апреле 2012 г. правительство Аргентины объявило о национализации контрольного пакета крупнейшей аргентинской нефтяной компании YPF (51 %) принадлежащего испанской Репсоль (Repsol). В качестве оправдания аргентинские власти говорили о выводе испанцами капитала из страны, недоинвестировании в аргентинские месторождения, нанесении экологического ущерба. Сенат Аргентины одобрил данное предложение. После этой национализации Испания в знак протеста подала на Аргентину иск в ВТО, а ЕС пригрозил Аргентине экономическими санкциями. Правительству Аргентины стало гораздо сложнее получить 30 млрд долл. для инвестиций в разработку своих запасов нефти и газа. Таким образом, существует прямая связь между объемом получаемых инвестиций и мерами, предпринимаемыми правительствами различных стран.

Ярким примером национализации в чистом виде является Боливия. В 2006 г. правительство национализировало газовую промышленность страны. Кроме того, в 2010 г. правительство национализировало 4 энергетические компании, две из которых принадлежали европейским владельцам или у которых были европейские партнеры. Одна из них была дочкой GDF Suez — Газ де Франс Суэц (произносится Жэ Дэ Эф Сюэз).

Венесуэла является еще одним хорошим примером. В 2011 г. правительство объявило о национализации золотодобывающей отрасли. Иностранным горнорудным компаниям отводилось 90 дней на создание СП с государством. В том же году правительство Венесуэлы прекратило действие контракта канадской золотодобывающей компании Crystallex International Corporation на разработку рудника Las Cristinas.

В 2012 г. Монголия объявила о законопроекте в отношении иностранных инвестиций. Этот законопроект ограничивает иностранное участие в определенных «стратегических» секторах экономики до 49 %.

Зимбабве, Мозамбик и Мали рассматривают возможность увеличения государственного участия в том или ином виде. В 2011 г. правительство Намибии объявило, что государственная горнодобывающая компания будет владеть всеми новыми горнорудными и поисково-разведочными проектами.

В Индонезии доля государственного участия с февраля 2012 г. выросла с 20 до 51 %, что можно отнести к жестким мерам.

Даже такие страны как Австралия, где инвестиционный режим считается одним из лучших, ввела налог на ренту за минеральные ресурсы (Mineral Resource Rent Tax) после долгих переговоров с компаниями Rio Tinto, BHP Billiton и Xstrata. Сначала речь шла о налоге на сверхприбыль. В результате успешных лоббистских усилий вышеназванных компаний смягченная версия налога на сверхприбыль (superprofits tax) нашла воплощение в налоге на ренту за минеральные ресурсы. Этот налог вступил в силу в июле 2012 г. и будет применяться только при добыче угля и железной руды.

Эквадор ввел налог на сверхприбыль в размере 70 % на невозобновляемые ресурсы.

В Индонезии ввели законодательство, требующее внесения изменений в действующую лицензию. Это привело к тому, что 69 горнорудных компаний, в том числе Newmont Mining Corporation и Freeport-McMoran, согласились с внесением изменений в свои лицензии. Эти компании уже инвестировали значительные средства в индонезийские проекты и у них просто не было другого выбора. Неудивительно, что такая мера может привести в будущем к уменьшению притока иностранных инвестиций в Индонезию.

Экономические причины также определяют поведение правительства той или иной страны. Так, например, после землетрясения в Чили правительство этой страны подняло налог на добычу полезных ископаемых с 5 до 9 %.

Требование «Use it or lose it» (используй или теряй) обязывает горнорудную компанию придерживаться установленного графика в разработке месторождения и добычи полезных ископаемых. В противном случае, компания рискует потерять право на ведение горных или геологоразведочных работ. Эта мера направлена на предотвращение складирования проектов в долгий ящик. Мера «Use it or lose it» также призвана оживить поток поступлений дохода в пользу правительств от горнорудных проектов.

Еще одна мера, применяемая национальными правительствами, называется «Security of supply» (бесперебойность поставок)/National interest (национальный интерес). Это означает, что правительства пытаются получить контроль над поставками. Ряд сделок по всему миру был заблокирован на основании необходимости соблюдения национальных интересов. Такая мера является защитной, нацеленной на то, чтобы стратегические активы не попали в иностранную собственность и не закрыли доступ важнейшим извлекаемым полезным ископаемым на внутренний рынок.

Так, в ноябре 2010 г. правительство Канады заблокировало предложение BHP Billiton о приобретении Potash Corporation. В качестве аргументации выдвигался тезис о том, что калий является жизненно важным ресурсом и контроль над этим стратегическим активом во времена возросшей озабоченности в отношении долгосрочной продовольственной безопасности имеет жизненно важное значение для Канады.

Известны случаи, когда в Австралии блокировались сделки с китайскими компаниями. В 2009 г. China NonFerrous Metal Mining Company пыталась получить более половины акций в австралийской Lynas Corp., которой нужны были инвестиции для разработки крупного редкоземельного месторождения в Западной Австралии. Сделка была заблокирована на основании того, что она может представлять угрозу для поставок основных редкоземельных металлов некитайским покупателям.

Исторический опыт показывает, что инвесторы стараются избегать работы в авторитарных юрисдикциях и предпочитают идти в демократические страны, открытые для инвестиций. В то время как политика национализации, например, в Боливии привела к снижению инвестиций в ее горнорудные проекты, Бразилия, Перу, Мексика, Колумбия и многие другие страны продолжают привлекать частные инвестиции в горнорудный сектор. Это объясняется тем, что в этих странах проводится разумная политика, царит верховенство закона, поддерживаются стабильность и условия конкуренции.

Какими методами компании борются с политикой национализации?

Горнорудные компании выработали ряд мер по минимизации потерь от излишнего национализма правительств в области минеральных ресурсов. Среди них выделяются следующие:

• угроза выхода из проекта (подходит только для крупных и финансово мощных компаний);
• лоббирование (может быть действенным и полезным инструментом, но может спровоцировать обвинения в коррупции);
• скрупулезная правовая защита (путем внесения дополнительных пунктов о защите в лицензию);
• совместные предприятия (с юридической точки зрения СП являются очень непростым делом во всех странах, в том числе и в России);
• социально-экономические программы по оказанию поддержки местному населению (но без фанатизма, чтобы не встретить обвинения в подкупе народа);
• двусторонний договор о защите прав инвесторов (международный арбитраж или его угроза может помочь уменьшить политический риск);
• страхование от политических рисков у крупных международных страховщиков (улучшает профиль рисков горнорудного проекта, но стоимость страхования может быть высокой);
• просветительская деятельность, публикация исследований и обзоров, работа со СМИ (дело затратное и без гарантии на успех, особенно в странах массового скептицизма, таких как Россия).

Все эти методы, может быть, кроме получения страховки на политические риски, рекомендуется применять. И в первую очередь — лоббирование (но здесь нужно быть безукоризненно корректным и предельно осторожным). Для этого компании, как правило, имеют в своем штате сотрудников, которые находятся в постоянном контакте с представителями государственных органов. Их задача как раз и состоит в решении конфликтных ситуаций и сглаживании всевозможных недоразумений. Возникла даже своего рода наука «Государственные коммуникации» (Government Relations), которую преподают во множестве западных университетов.

Правовая ситуация в России

После распада СССР законодательная база РФ сделала зигзаг — сперва в сторону либерализации (пресловутый закон о разделе продукции в 1990-х гг.), а затем в сторону делиберализации.

Законы об ограничении иностранных инвестиций в РФ вступили в силу 7 мая 2008 г., а именно:

• ФЗ № 57 «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»;
• ФЗ № 58 о внесении изменений в законодательство о недрах, о континентальном шельфе, об акционерных обществах и т.д. в связи с принятием ФЗ № 57.

Специалисты уверены, что 57-й и 58-й ФЗ — серьезный административный барьер, препятствующий увеличению объема геологоразведочных работ.

Это малоприемлемо как для российских, так и для иностранных инвесторов.

Так, многие иностранные юниорские компании, ведущие геологоразведку по золоту, полностью ушли из России во многом из-за порога в 50 т для стратегических месторождений.

Уже не один год ведутся «битвы» вокруг возможных изменений и дополнений в закон РФ «О недрах».

В марте 2011 г. Правительственная комиссия по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ приняла решение о смягчении требований к иностранным инвесторам в стратегические предприятия. Как результат — внесение изменений в закон ФЗ №57 об увеличении до 25 % порога доли приобретаемых иностранцами акций в стратегических предприятиях, включая сырьевые компании, не требующем получения предварительного согласия. Ранее иностранные компании могли владеть всего лишь до 10 % в проектах по разработке стратегических месторождений.

На согласовании в министерствах и ведомствах находится законопроект, предполагающий три важных позитивных изменения:

• увеличить критерий отнесения участка недр к федеральным с 50 до 250 т коренного золота;
• сузить определение понятия «участки недр федерального значения» для залежей алмазов и металлов платиновой группы (МПГ), заменив для них категорию «проявление» на категорию «запасы»;
• расширить права пользования участками с запасами золота до 250 т, МПГ и алмазов для недропользователей с участием иностранного инвестора, позволив им предварительно не согласовывать с правительством РФ права на освоение данных участков федерального значения.

Эти правовые дискуссии привлекают самое живое участие иностранных компаний.

Исследования Корпорации Кинросс Голд

Исследования Кинросс Голд «Стимулирование инвестиций в недропользование: предложения по развитию геологического изучения и добычи в России» были представлены на 28-м ежегодном пленарном заседании Консультативного совета по иностранным инвестициям в России (КСИИ), которое провел в Москве 20 октября 2014 г. Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев. Кинросс Голд подготовил эти исследования в целях привлечения дополнительных инвестиций в геологоразведку и разработку полезных ископаемых России, что позволит более полно использовать природные богатства для ускорения экономического и социального развития нашей страны.

Предложения Горнорудного консультативного совета

В июле 2010 г. Горнорудный консультативный совет подготовил предложения по внесению изменений и дополнений в Закон РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-I «О недрах». Наши предложения были направлены в виде таблицы на 16 страницах следующим официальным лицам:

• Зам. Министра природных ресурсов и экологии РФ, Члену Постоянного комитета по иностранным инвестициям в России при Правительстве РФ (КСИИ) С.Е. Донскому;
• Председателю Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии Е.А. Туголукову;
• Председателю Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды В.П. Орлову;
• Руководителю федеральной антимонопольной службы И.Ю. Артемьеву.

В настоящее время Совет готовит новую редакцию своих предложений по улучшению инвестиционного регулирования в горнодобывающей отрасли России. Это будет сделано с учетом произошедших изменений в регулировании недропользования страны.

Опубликовано в журнале «Золото и технологии», № 1 (27)/март 2015 г.