Особо защитные участки лесов — непреодолимый барьер или решаемая задача?

М.Ф. Урманов — заместитель председателя Союза золотопромышленников Урала по правовым вопросам.





Золотодобывающие компании в различных регионах страны сталкиваются с одной общей проблемой при использовании лесов и земель сельскохозяйственного назначения для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых в связи с невозможностью размещения в особо защитных участках лесов, в ценных лесах и на землях сельскохозяйственного назначения объектов, связанных с разработкой месторождения полезных ископаемых, а также ввиду запрета рубки лесных насаждений, что исключает вовлечения таких земель в эксплуатацию перспективных месторождений.

В настоящее время существуют законодательные противоречия — с одной стороны Лесной кодекс РФ прямо не запрещает использование большинства видов ценных лесов и особо защитных участков для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, а только исключает рубку лесных насаждений, что подтверждается различными разъяснениями органов государственной власти и федеральным законодательством (ст. 21.1, ч. 4 и 6 ст. 119 Лесного кодекса РФ).

С другой стороны, лесным законодательством проигнорирована возможность размещения на таких участках объектов, являющихся неотъемлемой частью технологической схемы разработки месторождений полезных ископаемых (Перечень объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 30.04.2022 г. № 1084-р и Перечень некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 23.04.2022 г. № 999-р (далее — Распоряжение № 999-р).

При этом федеральные органы государственной власти неоднократно подчеркивали свою позицию в части неизменности лесного законодательства, регулирующего использование особо защитных участков лесов для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, в частности это относится и к перечню некапитальных строений, которые допускается размещать на землях лесного фонда в качестве объектов, связанных с разработкой месторождения полезных ископаемых.

Поэтому, если разумно планировать стратегическую деятельность золотодобывающей компании без многолетней надежды на изменения лесного законодательства, то в распоряжении имеется несколько способов устранения особо защитных участков лесов для вовлечения земель лесного фонда в эксплуатацию месторождений полезных ископаемых.

Да — они существуют, с избыточными требованиями и со своими особенностями, но у каждой есть практические примеры, причем у одного из способов устранения особо защитных участков лесов в виде перевода земель из одной категории в другую такие примеры успешнее, так как второй способ, заключающийся в проектировании лесов (лесоустройстве) для устранения особо защитных участков лесов, — относительно недавняя возможность, причем только формально декларируемая, и пока без итоговых результатов по использованию высвободившихся земель лесного фонда при эксплуатации месторождения.

Соответственно, для целей устранения особо защитных участков лесов существует несколько действенных способов: перевод земель из одной категории в другую (первый вариант), проектирование лесов (лесоустройство) по заявлению заинтересованного лица для упразднения особо защитных участков лесов (второй вариант), и исключение из государственного лесного реестра ошибочно установленных особо защитных участков лесов (третий вариант).

Первый вариант

Перевод земель из одной категории в другую на основании Распоряжения Правительства РФ. Данный инструмент устранения особо защитных участков лесов вполне возможен, действенен и практикуется, при этом именно этот вариант приносил и обеспечивает результат, несмотря на избыточные требования. Перевод земель возможен при условии соответствия целевого назначения испрашиваемых к переводу земель документам территориального планирования (генеральный план, схема территориального планирования муниципального района), то есть в данных документах должно быть отражено месторождение полезных ископаемых, лицензионный участок недр или переводимые участки, в том числе в виде функциональной производственной зоны или зоны добычи полезных ископаемых, при этом основанием перевода является лицензия на право пользования недрами, а не избыточный комплект проектно-разрешительной документации, который требуется для добычи полезных ископаемых на россыпных месторождениях (п. 3 ст. 4 Федерального закона от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», ст. 18, 23 Градостроительного кодекса РФ, п. 19.17 Приказа Минэкономразвития России от 06.05.2024 г. № 273, п. 133.1 Приказа Минэкономразвития России от 09.01.2018 г. № 10).

В связи с чем многим золотодобывающим компаниям требуется сначала добиться изменения документов территориального планирования, так как в большинстве муниципалитетов учет месторождений ведется не на должном уровне, хотя всегда заявляется о соответствии документов территориального планирования всем требованиям законодательства. Важнейшим изменением законодательства для решения многолетней проблемы с использованием особо защитных участков лесов будет исключение нормы закона о необходимости соответствия целевого назначения испрашиваемых к переводу земель документам территориального планирования, так как основная масса генеральных планов и схем территориального планирования муниципальных районов не актуализирована и не содержит сведений о месторождениях и (или) выданных лицензиях. После этого перевод земель из одной категории в другую станет сильнейшим и самым эффективным инструментом для решения задач с особо защитными участками лесов.

Второй момент связан с условиями ст. 11 Федерального закона от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ, когда золотодобывающие компании ошибочно отказываются от процедуры перевода ввиду неправильного толкования данной нормы права, так как она устанавливает именно особую процедуру перевода только защитных участков лесов, а не всех возможных категорий — эксплуатационных и резервных лесов, в которых выделяются особо защитные участки лесов. Переводить допускается все категории лесов, но в случае с защитными необходимо подтвердить государственное или муниципальное значение объекта добычи полезных ископаемых, в этой части есть сложности из-за ограничений градостроительного законодательства, но есть и примеры решения. Соответственно, наиболее переводимые категории земель лесного фонда — эксплуатационные и резервные леса.

Третий момент — несоответствия перечня документов особенностям перевода земель из одной категории в другую для размещения объектов, связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых (Приказ Минприроды России от 25.12.2018 г. № 684 «Об утверждении содержания ходатайства о переводе земель лесного фонда в другую категорию и состава прилагаемых к нему документов»). Данный перечень не отражает специфики перевода земель для добычи полезных ископаемых и реальный состав необходимой документации, поэтому его целесообразно расширить дополнительным разделом со специальным перечнем документов, необходимых для перевода земель в целях добычи полезных ископаемых.

При этом решение о переводе целесообразно принимать в упрощенном порядке, когда утверждение ходатайства и материалов обоснования принимает либо Рослесхоз, либо Минприроды России, и данное согласование будет являться согласием правообладателя на перевод земель лесного фонда в другую категорию, других согласий не должно быть, тем более от арендаторов переводимых участков, которые случайным образом получили в аренду площади особо защитных участков лесов под заготовку древесины, в которых рубка запрещена (ситуация в действительности распространена). Соответствующие изменения законодательства целесообразны, логичны и объективно требуют реализации.

Сейчас подготовить материалы обоснования перевода земель по существующему перечню задача непростая и непредсказуемая, но выполнимая при максимальном приложении сил (в случае с проектированием лесов ситуация не лучше, а хуже), однако недропользователь не должен сталкиваться с такими избыточными требованиями, чтобы получить дополнительное право выполнить условия лицензии и приступить к разработке месторождения путём устранения запретов и ограничений в использование земель, когда это право является безусловным, приоритетным и неотъемлемым.

Второй вариант

Второй вариант устранения особо защитных участков лесов — проектирование лесов (лесоустройство) в существующем виде появился недавно, после утверждения новой лесоустроительной инструкции, вступившей в силу с 01.03.2023 г. (Приказ Минприроды России от 05.08.2022 г. № 510 «Об утверждении Лесоустроительной инструкции»). При этом данная возможность только формально декларируется, и действительно успешного практического опыта применения достоверно нет — когда особо защитные участки устранены, внесены изменения в ГЛР, приведен в соответствие лесохозяйственный регламент, а участки оформлены в пользование. Помимо этого, данный вариант лишен административных регламентов, которые могли бы упорядочить и конкретизировать порядок реализации процедуры проектирования лесов (лесоустройства), сделав её понятной, доступной и (или) безвозмездной, тем более в силу того, что новым лесоустройством недропользователями будут устранятся ошибки предыдущих лесоустроителей при ранее произведенном проектировании лесов, и нет понимания в отношении какого объекта лесоустройства осуществлять новое проектирование (участковое лесничество, границы лицензионного участка недр, сформированного лесного участка). В любом случае данная процедура должна обладать гарантиями для достижения необходимого результата, так как особо защитные участки лесов могут сохраниться и (или) возникнуть новые ограничения для использования лесов, а драгоценное время будет безрассудно потеряно, так как процедура длительная, и может занять не один год. К примеру, вместо особо защитных участков «кедровники, орехоплодные участки» с большей степенью вероятности появятся ценные леса из состава защитных в виде лесов, расположенные в орехово-промысловых зонах (леса, являющиеся сырьевой базой для заготовки кедровых орехов), в которых добыча исключена, а их перевод в другую категорию станет более невозможен, данная особенность напрямую относится и к противоэрозионным лесам, которые преобладают в одном из уральских регионов, что является самостоятельной неразрешимой проблемой.

Данный вариант устранения особо защитных участков лесов безопасно и разумно применять только в нескольких вариантах, а значительные риски при проектировании лесов (лесоустройстве) существуют всегда, и они отсутствуют только при упразднении ошибочно выделенных особо защитных участков — когда в водоохранных зонах защитных лесов выделены особо защитные участки «берегозащитные участки лесов» в нарушение новой лесоустроительной инструкции (в части эксплуатационных лесов значительные риски сохраняются) или в случае воздействия добычных работ на горные склоны крутизной более 30°, где расположены особо защитные участки лесов. Либо остается вариант дожидаться государственного лесоустройства в отношении всего лесничества, и несмотря на то, что успех имелся, на его результаты будет проблематично повлиять в случае появления новых ограничений лесов.

По завершению любого лесоустройства его результаты должны быть внесены в государственный лесной реестр региональными министерствами, а также приведен в соответствие лесохозяйственный регламент, что является самостоятельной и длительной процедурой, по завершению которой появляется возможность оформить земли лесного фонда в пользование для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, при этом для изменения лесохозяйственного регламента в региональном бюджете должны быть предусмотрены денежные средства.

Вместе с тем при реализации процедуры перевода земель из одной категории в другую необходимый участок возможно оформить в пользование уже после внесения соответствующих изменений в Единый государственный реестр на основании Распоряжения Правительства РФ о переводе данного участка в другую категорию, никакой лесной документации более для этого не требуется, а распорядителем земель будет иной орган государственной власти. Одновременно с этим, рубка лесных насаждений в границах переведенного участка осуществляется в уведомительном порядке без оформления и согласования проектно-разрешительной документации, к тому же участок может быть переведен обратно в земли лесного фонда после отработки месторождения и рекультивации земель (если необходимо достичь определенный баланс интересов).

Третий вариант

Третий вариант устранения особо защитных участков лесов — нигде не раскрываемая и игнорируемая органами государственной власти возможность исключения из Государственного лесного реестра ошибочно выделенных особо защитных участков лесов, в том числе несоответствующих видам таких участков, предусмотренных в новой или ранее действующей лесоустроительной инструкции.

В настоящее время формируется результативная судебная практика, и данную практику возможно преобразовать в законодательный регламент, создав самостоятельной процедурой исключения ошибочно установленных особо защитных участков лесов, что позволит не прибегать к остальным длительным процедурам, когда ошибка носит явный и устранимый характер.

Таким образом, существует несколько действительно рабочих инструментов устранения особо защитных участков лесов, требующих законодательного регулирования (настройки) и разграничения, после чего многие проблемы отрасли будут решены, а золотодобывающие компании получат обновленные инструменты. При этом все вышеперечисленные способы устранения ограничений особо защитных участков лесов могут существовать независимо и самостоятельно, в том числе после четкого регламентирования и разграничения — в качестве альтернатив друг другу на выбор недропользователя, исходя из его задач, потребностей, срочности использования земель ввиду положений проектно-разрешительной документации, лицензионных условий пользования недрами и финансового положения.

Внесение подобных законодательных изменений значительно сократит срок ввода в эксплуатацию месторождения полезных ископаемых с момента получения недропользователем лицензии на право пользования недрами.

Только после разрешения вышеизложенных задач по использованию лесов в целях геологического изучения, разведки и добычи золота и платины можно утверждать о частичном урегулировании масштабной проблемы отрасли и отсутствии проблем в этой сфере, препятствующих реализации государственной стратегии по наращиванию минерально-сырьевой базы страны, поскольку обозначенная проблема затрагивает не конкретное предприятие, а всю золотодобывающую отрасль региона и страны.

Данная статья будет расширена, а проблема подробно освещена в следующем номере.

Опубликовано в журнале «Золото и технологии», № 4 (66)/декабрь 2024 г.