Согласование как отдельный этап жизни проекта

Я.В. Лушников — главный инженер проектов ООО «Геотехпроект», к.т.н.

В современных реалиях российского законодательства многие недрополь­зователи начинают чувствовать себя все более уязвимыми. И речь идет не только о прямых нарушениях, которые могут быть выявлены надзорными органами, в ходе эксплуатации место­рождения, но и о процессе подготовки к началу работ в части получения различных согласований.

В общем случае все согласования можно разделить на три блока:
1.Недра.
2.Экология.
3.Капитальное строительство.

Каждый блок имеет свои специфи­ческие особенности, и связано это прежде всего с тем, что законода­тельные акты в области недропользо­вания, охраны окружающей среды и капитального строительства не согла­сованы, а местами даже противоречат друг другу.

Ну, пойдем по порядку. Для нагляд­ности возьмем, как пример, довольно среднестатистическое предприятие, которое получило лицензию на разра­ботку участка недр, имеющего статус горного отвода (т.е. имеется ТЭО пос­тоянных разведочных кондиций и утвержденные запасы); полезное ископаемое — золото рудное; способ разработки — открытый; производительность по руде 300 тыс. т/г; способ переработки — гравитационное обо­гащение.

Первый блок — недра

Наиболее знакомый всем читателям блок, связанный с согласованием документации на отработку запасов и их переработку. По мнению автора, процессы согласования, входящие в данный блок, имеют максимальную ясность и логичность относительно вопросов экологии и капитального строительства.

Согласно требованиям ст. 23.2 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395­1 «О недрах» разработка месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответ­ствии с утвержденными техническими проектами и иной проектной докумен­тацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами. В контексте абз. «а» п. 9 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.03.2010 г. № 118 в нашем случае речь идет о техническом проекте разработки месторождения и технологической схеме первичной переработки мине­рального сырья, требования к структуре которых установлены Приказом Минприроды РФ от 25.06.2010 г. № 218. Технический проект разрабатывается на основании решений, утвержденных в ТЭО, а технологическая схема на осно­вании технологического регламента, разработанного специализированной организацией. По большому счету на данном этапе не требуется никаких сто­ронних согласований и разработки какой­-либо смежной проектной доку­ментации. Оба разработанных докумен­та проходят согласование в ТКР или ЦКР, в зависимости от объема балансо­вых запасов. Для рудного золота гра­ничным значением является объем запасов в 10 т., если объем запасов меньше 10 т., то, как правило, такой участок недр является участком регио­нального значения, и защита техничес­кого проекта и технологической схемы осуществляется в региональных филиа­лах Роснедр.

Результатом согласования являются протоколы согласующие:

• для технического проекта потери и календарный план отработки;   
• для технологической схемы процент извлечения ценного компонента при переработке.

В случае, если не планируется раз­мещение отвалов и возведение объек­тов капитального строительства, то дальнейшая информация становится неактуальной.

Второй блок — экологический

Согласования в данном блоке, к сожалению, являются самыми непред­сказуемыми и затратными по силам и времени.

Большинство проектов горнодобы­вающих пр-­тий являются объектами экологической экспертизы, поскольку попадают под условия, установленные пп. 7.2. ст. 11 Федеральный закон от 23.11.1995 г. № 174­ФЗ «Об экологичес­кой экспертизе», ввиду необходимости формирования отвалов вскрышных пород и хвостов обогащения, которые согласно действующей классификации являются минимум отходами V класса опасности, а часто и выше.

Проектная документация в данном случае разрабатывается в составе и согласно требованиям Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 г. № 87. Однако согласно требованиям п. 1 ст. 14 Федерального закона от 23.11.1995 г. № 174­ФЗ «Об экологичес­кой экспертизе» проектная документа­ция должна быть дополнена следую­щими материалами:
1. Материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяй­ственной и иной деятельности (ОВОС).
2. Материалы обсуждения объекта экспертизы с гражданами и общественными организациями (материалы общественных слуша­ний).
3. Положительные заключения и (или) документы согласований исполнительных органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления (раз­личного рода справки и согласия).

К сожалению, третий пункт действи­тельно весьма размыт в своей форму­лировке и на практике может включать в себя абсолютно любые справки, спи­сок которых крайне изменчив от реги­она к региону. Существует практика предоставления согласования от Росавиации о том, что проектируемые отвалы не мешают следованию авиа­судов по маршруту.

Состав материалов ОВОС по боль­шому счету не регламентирован, но у многих проектировщиков есть свой образец, выверенный годами экспер­тиз. В общем виде ОВОС должен содержать описание существующей экологической ситуации, описание планируемой деятельности и оценку воздействия данной деятельности на окружающую среду. Также немаловажно, что в большинстве случаев именно проект ОВОС представляется гражданам на общественных слуша­ниях, поскольку является документом наиболее легким для восприятия людьми, не имеющими специфичес­кого образования.

Согласно действующему законода­тельству общественные слушания организуют органы местного самоуп­равления территории, на которой пла­нируется хозяйственная деятельность, хотя на практике организует их пред­приятие при поддержке органов мест­ного самоуправления. При подготовке к общественным слушаниям необходи­мо учесть, что информация о дате и месте их проведения должна быть раз­мещена в средствах массовой инфор­мации федерального, регионального и местного уровня не менее чем за месяц до даты проведения. Результатом проведения обществен­ных слушаний является протокол, в котором зафиксирован результат голо­сования общественности о согласии на строительство предприятия и ведения им планируемой деятельности.

Как правило, материалы обществен­ных слушаний (включая протокол) при­общаются в качестве приложения к про­екту ОВОС, который в качестве тома, входящего в состав проектной докумен­тации направляется на экологическую экспертизу. Возможность представле­ния документации на экспертизу в элек­тронном виде в настоящее время зако­нодательно не установлена.

В своей работе экспертная комис­сия, формируемая для проведения государственной экологической экс­пертизы, руководствуется Админис­тративным регламентом, утвержден­ным Приказом Минприроды России от 06.05.2014 г. № 204. Одним из нюансов работы комиссии является то, что сводное положительное заключение может быть сформировано даже в случае, если не все члены комиссии согласны с его выводами, правда, таких должно быть не более одной трети списочного состава экспертной комиссии. В этом случае они должны подписать сводное заключение с представлением особого мнения в виде документа, который является неотъемлемой частью сводного заключения. 

Вместе с тем надо быть готовым к тому, что в ходе проведения государ­ственной экологической экспертизы технические решения, принятые на предыдущем этапе и ранее согласо­ванные другими органами, могут быть кардинально пересмотрены и измене­ны. Разрешение образующихся в этом случае коллизий это всегда очень инди­видуальная работа и требует плотной совместной деятельности проектиров­щика и недропользователя.

Наличие положительного заключе­ния государственной экологической экспертизы для большинства объектов горнодобывающего комплекса являет­ся неотъемлемым условием при подаче документов на государственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий (Главгосэкспертиза).

Третий блок — строительный

Согласно требованиям ч. 3.4. ст. 49 «Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 г. № 190­ФЗ практически все проекты строительства горнодо­бывающих предприятий являются объ­ектами Главгосэкспертизы.

В связи с требованиями, установлен­ными постановлением Правительства РФ от 03.03.2018 г. № 222, на данной стадии также должен быть разработан проект расчетной санитарно-­защитной зоны, согласован с Роспотребнадзором и представлен на Главгосэкспертизу совместно с проектной документацией.

Главгосэкспертиза рассматривает проектную документацию комплексно, на предмет ее соответствия требовани­ям нормативной документации в раз­личных областях, в том числе в области экологии. К сожалению, в связи с этим нередко возникают ситуации, когда решения, ранее согласованные госу­дарственной экологической эксперти­зой вызывают замечания на этапе Главгосэкспертизы, связано это в боль­шинстве своем с тем, что законода­тельство в области экологии весьма неоднозначно и местами имеет рас­плывчатые формулировки, которые по­разному трактуются экспертами­-эколо­гами Росприроднад зора и экспертами­-экологами Минстроя России. Как следствие, некоторые ранее согласо­ванные решения могут быть пересмот­рены в ходе экспертизы. К счастью с 1 января 2019 г. вступила в силу редак­ция «Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 г. № 190­ФЗ с изменениями, внесенными в ч. 5 ст. 49, в которой теперь указано, что если на проектную документацию получено положитель­ное заключение государственной эко­логической экспертизы, то Главгос­экспертиза не должна осуществлять оценку такой документации на предмет соответствия требованиям в области охраны окружающей среды. Однако вопросы правоприменения данных изменений пока остаются открытыми, и их эффективность будет заметна лишь спустя какое­-то время.

Стоит также учитывать, что согласно приказу ФАУ «Главгосэкспертиза России» от 22 августа 2016 г. № 51 пол­номочия по проведению экспертизы строго разграничены между центральным аппаратом и региональными филиалами Главгосэкспертизы. Так согласно данному документу большая часть проектной документации на стро­ительство объектов горнодобывающего комплекса направляется на экспертизу в Красноярский филиал, за исключени­ем отдельных случаев, когда экспертизу проводит центральный аппарат.

Также стоит отметить, что вот уже второй год подача документов на Главгосэкспертизу осуществляется в электронном виде. При этом проект­ная документация должна соответ­ствовать требованиям, установленным приказом Минстроя России от 12 мая 2017 г. № 783/пр. В целом с переходом на проведение экспертизы в электрон­ном виде данный процесс стал более открыт и местами даже упростился, в частности, в отношении процесса отработки замечаний экспертов и пре­доставления измененных версий проектной документации.

Результатом проведения государ­ственной экспертизы проектной доку­ментации и результатов инженерных изысканий является положительное заключение, которое дает недропользователю право получить разрешение на строительство горнодобывающего предприятия.

Подводя итог, хотелось бы конечно отметить, что в данной статье приведе­ны лишь самые значительные вехи согласования проектной документации с государственными органами, между которыми лежит огромный массив рабо­ты по формированию запросов, получе­нию справок и разрешений, согласова­нию решений с различными профильны­ми ведомствами и многое другое. И очень важно помнить, что пройти этот тернистый путь возможно лишь при очень плотной совместной работе недропользователя и проектировщика, в связи с чем стоит с особым вниманием относиться к выбору проектной органи­зации, совместно с которой в дальней­шем предстоит все это пережить. 

Опубликовано в журнале "Золото и технологии" № 1/март 2019 г.