Привлечение пользователя недр к административной ответственности за невыполнение годового объёма добычи руды, предусмотренного лицензией и техническим проектом отработки месторождения

А.В. Вакуленко — директор правового департамента Группы компаний Auriant Mining, кандидат юридических наук, член Общества экспертов России по недропользованию

Органы Росприроднадзора в ходе проведения плановых и внеплановых проверок пользователей недр зачастую выявляют то, что пользователи недр не выполняют годовой объем добычи руды, предусмотренный лицензией и техническим проектом отработки месторождения, и как следствие привлекают их к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 «Пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).

Причем даже, если совмещенная лицензия на разведку и добычу полезного ископаемого прошла процедуру разовой актуализации и годовые объемы добычи руды «ушли» в технический проект отработки месторождения, то органы Росприроднадзора все равно считают такое нарушение одновременно нарушением условий пользования недрами, являющимся приложением к конкретной лицензии, и нарушением технического проекта отработки месторождения.

Вместе с тем такая позиция органов Росприроднадзора является неверной, поскольку в случае с актуализированной лицензией нарушений условий пользования недрами нет, потому что в актуализированных лицензиях существует стандартная отсылочная норма, указывающая на то, что «уровень добычи минерального сырья и сроки выхода на проектную мощность определяются техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых».

Очевидно, в данном случае, что пользователь недрами, не выполняя годовой уровень добычи полезного ископаемого, нарушает именно положения технического проекта отработки место-рождения, а не условий пользования недрами.

Кроме того, диспозиция ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ разграничивает две разновидности данного вида административного правонарушения — пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта.

То есть, Законодатель не отождест-вляет нарушение требований утвержденного в установленном порядке технического проекта пользования недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами.

Помимо этого, следует разобраться, является ли данное административное правонарушение длящимся или не является. От этого зависит начало течения двухмесячного срока давности привлечения пользователя недрами к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ).

Очень часто органы Росприроднадзора со ссылкой на письмо Росприроднадзора от 15.05.2015 г. № АА-02-02-36/8100 «О необходимости принятия мер по выявленным нарушениям» выражают позицию о том, что невыполнение годового объема добычи руды является длящимся правонарушением. Понятно, что данное письмо не является нормативным правовым актом, регистрацию в Минюсте России не прошло. Кроме того, Росприроднадзор не наделен правом давать официальные толкования законодательства Российской Федерации.

Свою позицию органы Росприроднадзора аргументируют тем, что невыполнение годовых объемов добычи руды в любом случае является нарушением условий лицензионного соглашения и вне зависимости от установленной в лицензионном соглашении даты исполнения конкретного требования лицензионного соглашения такое нарушение является длящимся правонарушением, поэтому лицо, осуществляющее деятельность с нарушением условий лицензионного соглашения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока деятельность не прекращена или нарушение не устранено.

Следуя указанной логике органов Росприроднадзора о длящемся характере указанного правонарушения, можно прийти к выводу о том, что за невыполнение согласованного уровня добычи руды, например, в 2013, 2014 и 2015 годах он может быть привлечен к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3. КоАП РФ, в течение всего срока действия лицензии!

Данная логика органов Росприроднадзора не имеет под собой какого бы то ни было основания, поскольку, как минимум, в сам проект отработки месторождения в течение срока действия лицензии могут вноситься изменения в части корректировки уровня добычи руды. 

Кроме этого, пунктом 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» предусмотрено, что: «длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установлен-ному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока».

Поэтому правонарушение пользователя недр в части невыполнения годового объема добычи руды должно считаться оконченным по истечении отчетного календарного периода (31 декабря отчетного года). 

Однако некоторые суды считают оконченным указанное правонарушение не с даты истечения отчетного календарного периода, а с даты истечения срока подачи пользователем недр статистической отчетности формы 5-ГР в фонды.

В соответствии с постановлением Госкомстата России от 13.11.2000 № 110 «Об утверждении статистического инструментария для организации МПР России статистического наблюдения за запасами полезных ископаемых, геологоразведочными работами и их финансированием, использованием воды и начисленными платежами за загрязнение окружающей среды» статистическая отчетность по форме 5-ГР должна быть сдана до 5 февраля года, следующего за отчетным. 

Таким образом, начало течения сроков давности привлечения пользователя недр к административной ответственности по невыполнению годовых объемов добычи руды, например, за 2013 г. должно в любом случае, даже применяя вышеуказанный судебный подход, быть не позднее 06.02.2014 г., за 2014 г. не позднее 06.02.2015 г.и за 2015 г. не позднее 06.02.2016 г.

Иной подход поставил бы резонный вопрос — какими бы действиями пользователь недр мог добровольно прекратить такое «длящееся» правонарушение, например в 2017 г., если годовой уровень добычи руды не был выполнен в 2013–2015 гг.? 

Указанная позиция подтверждена сложившейся единообразной судебной практикой, в частности, постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 3 июля 2015 г. по делу № А19-34/2015, оставленным без изменения постановлением ВС РФ от 28 сентября 2015 г. № 302-АД15-11633, в котором указано, что срок давности привлечения лица к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3. КоАП РФ, за невыполнение установленного техническим проектом среднегодовой объема добычи руды в 2013 г. истек, поскольку днем обнаружения административного правонарушения считается 01.01.2014 г., следующий за окончанием отчетного периода за 2013 г.

Кроме того, в постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19 августа 2015 г. по делу № А19-35/2015 суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу об истечении на момент вынесения постановления по делу об административном правонарушении (21.11.2014 г.) срока давности привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, за вменяемое ему правонарушение (невыполнение согласованного уровня добычи руды, предусмотренного техническим проектом и лицензией) в отношении временных периодов 2011, 2012 и 2013 годов.

В решении Арбитражного суда Республики Тыва от 29.09.2016 г. по делу № А69-2675/2016, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 18.11.2016 г. по делу № А69-2675/2016, суды обоснованно указали, что факты невыполнения объемов добычи руды пользователем недр должны были быть известны органам Росприроднадзора из отчетов по форме 5-ГР, которые подлежат предоставлению не позднее даты, установленной законодательством РФ и лицензионным соглашением. Поэтому данное правонарушение нельзя квалифицировать как длящееся.

В изложенных выше судебных актах суды, в том числе и ВС РФ, приходят к однозначному выводу о том, что невыполнение объемов добычи руды, предусмотренных техническими проектами отработки месторождений, не является длящимся административным правонарушением и считается оконченным с момента окончания отчетного календарного периода (с даты истечения срока подачи пользователем недр статистической отчетности формы 5-ГР).

Иногда органы Росприроднадзора в судах указывают на то, что форма 5-ГР является конфиденциальной и они могут запросить такую форму только в рамках проведения плановых проверок пользователей недр, по результатам которых выносят протоколы о привлечении к административной ответственности и постановления о назначении административного наказания.

Однако этот аргумент не имеет под собой никакого основания. В частности, в соответствии с п.п. «в» п. 3 разд. 3 Перечня интерпретированной информации о недрах… (утв. приказом Минприроды России от 24.10.2016 г. № 555) статистическая отчетность формы 5-ГР является одним из видов интерпретированной геологической информацией о недрах.

В соответствии со ст. 27 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» пользователь недр, являющийся обладателем интерпретированной геологической информации о недрах, указанной в частях девятой и одиннадцатой настоящей статьи, имеет право определять условия ее использования, в том числе в коммерческих целях, в течение пяти лет с момента представления указанной геологической информации в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, фонды геологической информации субъектов Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и предоставления ее организациям, находящимся в ведении указанных органов государственной власти. По истечении указанного срока, Российская Федерация приобретает права обладателя геологической информации о недрах.

Соответственно, если пользователь недр сам не установил режим конфиденциальности в отношении сдаваемых им в фонды форм статистической отчетности 5-ГР (как правило, такого не бывает никогда), то такая интерпретированная геологическая информация о недрах обладает общедоступным статусом и право доступа к ней имеет в том числе Росприроднадзор. 

Поэтому безосновательно органам Росприроднадзора заявлять о том, что они не могли получить эту информацию, поскольку она конфиденциальна.

Кроме того, ничто не мешает органам Росприроднадзора планировать проведение выездных проверок и проводить внеплановые проверки (при наличии оснований) в I квартале года, следующего за отчетным, когда срок давности привлечения пользователя недр к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, еще не истек.

Иногда органы Росприроднадзора пытаются привлечь пользователя недр к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, не только за невыполнение годового объема добычи руды согласно техническому проекту, но и за подготовку и согласование годовых планов развития горных работ с нарушением календарного графика отработки месторождения (в согласованных годовых планах развития горных работ указан объем переработки руды ниже объема, предусмотренного техническим проектом отработки).

Вместе с тем в соответствии с п. 5 Инструкции по согласованию годовых планов развития горных работ, утвержденной постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 24.11.1999 г. № 85 (далее — Инструкция), под годовым планом развития горных работ и годовой программой работ (далее — годовой план) понимается документ, составленный пользователем недр и определяющий направление развития горных работ, объемы добычи полезных ископаемых, объемы производства геолого-разведочных, рекультивационных, вскрышных, горноподготовительных или подготовительных работ, подготовки (обработки) и переработки минерального сырья.

Пунктом 6 Инструкции предусмотрено, что согласование годовых планов осуществляется в целях обеспечения рационального и безопасного ведения горных работ, соблюдения законодательных и нормативных требований, условий лицензий на пользование недрами, проектных решений по отработке запасов полезных ископаемых и их переработке, установления оптимальных величин нормативов потерь полезных ископаемых, недопущения сверхнормативных потерь и т.д.

Согласно п. 23 Инструкции результаты рассмотрения годового плана оформляются протоколом, в котором указываются представители территориального органа Ростехнадзора и пользователя недр, принявшие участие в его рассмотрении. По результатам рассмотрения может быть принято решение либо по согласованию годового плана, либо по отказу в согласовании, либо по переносу даты рассмотрения.

Из п. 27 Инструкции следует, что согласованию не подлежат годовые планы в случаях выявления в них существенных нарушений законодательных и нормативных требований, а также условий лицензий на пользование недрами, отклонений от проектов, возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами и норм безопасности, невыполнения условий согласования годовых планов за предыдущий период.

Пунктом 30 Инструкции закреплено, что производство горных работ без согласованного с территориальными органами Госгортехнадзора России годового плана, а также с отступлениями от согласованного годового плана не допускается.

Соответственно действия пользователя недр по составлению планов горных работ при условии их согласования уполномоченным федеральным органом (Ростехнадзором) свидетельствуют об отсутствии вины пользователя недр в совершении правонарушения, связанного с подготовкой и согласованием годовых планов развития горных работ с нарушением календарного графика отработки месторождения, учитывая, что в соответствии с пунктами 27 и 30 Инструкции Ростехнадзор не должен согласовывать план горных работ в случае его отклонения от проекта разработки месторождения, а пользователь недр не может про-изводить горные работы с нарушением плана горных работ.

Отдельно следует отметить, что согласование и составление пользователем недр планов развития горных работ с нарушением календарного плана отработки месторождения не является длящимся правонарушением и должно считаться оконченным в конкретную дату утверждения соответствующих планов развития горных работ органами Ростехнадзора, оформленного соответствующим протоколом, а не в дату выявления такого нарушения органами Росприроднадзора. 

Указанное выше подтверждается сложившейся судебной практикой, а именно постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 10.01.2017 г. по делу № А69-2676/2016.

Резюмируя все вышеизложенное, следует сказать, что если срок давности привлечения пользователя недр к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3. КоАП РФ, за невыполнение годового объема добычи руды или подготовку и согласование годовых планов развития горных работ в нарушение календарного графика отработки месторождения истек, то административное производство в отношении пользователя недр не может быть начато, а уже начатое должно быть прекращено (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ). Если органы Росприроднадзора вынесли постановление о назначении административного наказания (санкция — от 300 до 500 тыс. руб.), то у пользователя недр есть все основания обжаловать такое постановление в арбитражном суде. Главное в этом случае не пропустить десятидневный срок на обжалование постановления. 

Опубликовано в журнале «Золото и технологии» , № 2 (36)/июнь 2017 г.