Упразднение особо защитных участков леса из лицензионной площади недропользователей (последняя судебная практика)

А.В. Вакуленко — партнер юридической компании «Шаповалов Петров», кандидат юридических наук, член Общества экспертов России по недропользованию.



Проблема сложностей добычи полезных ископаемых на лицензионных участках с расположенными на них особо защитными участками леса

В настоящее время многие недропользователи, получив лицензии на право пользования недрами, столкнулись с проблемой того, что они не могут проводить работы на лицензионных площадях из-за наличия особо защитных участков леса (далее — ОЗУ).

Это с одной стороны может привести к досрочному прекращению права пользования недрами, так как могут быть нарушены существенные условия полученной лицензии, а с другой стороны противоречит принципу рационального использования недр, поскольку иногда происходит полная блокировка добычи полезных ископаемых, либо частичная блокировка, при которой отработка таких месторождений не является рентабельной.

Причём очень часто со времени последних лесоустроительных работ, проводимых уполномоченными государственными органами, прошло более десяти лет, поменялся ландшафт и рельеф местности, изменились русла рек, также многие виды ОЗУ, включённые в Государственный лесной реестр (далее — ГЛР), уже не существуют как ОЗУ согласно Лесоустроительной инструкции (леса водоохранных зон, кедровый стланик, кустовые деревья и т.д.).

Очень часто ОЗУ включались государственными органами в ГЛР с существенными нарушениями.

Перераспределение полномочий по лесоустройству

С 01.01.2022 г. вступил в законную силу Федеральный закон от 02.07.2021 г. № 304-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и ст. 14 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно данного федерального закона были перераспределены полномочия по лесоустройству с регионального на федеральный уровень (за исключением лесничеств, расположенных на землях населенных пунктов).

Теперь лесоустроительную документацию и лесоустроительные работы для целей предоставления лесных участков в аренду, постоянное (бессрочное) пользование проводит исключительно подведомственная Рослесхозу организация — ФГУП «Рослесинфорг».

Заказчик лесоустроительных работ

Заказчиком лесоустроительных работ теперь может быть сам недропользователь (арендатор) в случае предварительного предоставления ему лесного участка на праве арены или праве постоянного (бессрочного) пользования,^>1 а не только органы государственной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления.

При этом, если договор аренды или постоянного (бессрочного) пользования с недропользователем не заключён, то юридически он не может нанять ФГУП «Рослесинфорг» для того, чтобы эта организация подготовила лесоустроительную документацию для упразднения ОЗУ с территории лицензионного участка. Наличия одной только лицензии недостаточно.

Всё это создаёт большие проблемы для добывающих компаний, поскольку согласно п. 25 Лесоустроительной инструкции (утв. приказом Минприроды России от 05.08.2022 г. № 510) периодичность работ по таксации лесов, расположенных на землях лесного фонда, устанавливается для зоны интенсивного освоения лесов — 10 лет.

То есть недропользователю без заключённого договора аренды остаётся ждать и надеяться (если ему отказывают в его заключении), что в течение 10 лет интересующее его лесничество с неправомерно включённым ОЗУ, или видом ОЗУ, которое уже не существует согласно Лесоустроительной инструкции, попадёт в лесной план субъекта РФ, а также подготовленный на его основании план проведения лесоустройства, утверждаемый Рослесхозом.

За это время может быть досрочно прекращено право пользования Роснедрами по выданной лицензии, поскольку какие-либо работы без заключения договора аренды на лесном участке вести нельзя (за исключением геологического изучения без права рубки лесных насаждений).

Запрещение деятельности на особо защитных участках леса

На ОЗУ согласно ч. 4 ст. 119 ЛК РФ запрещается:

• проведение сплошных рубок;
• ведение сельского хозяйства (за исключением сенокошения, пчеловодства и товарной аквакультуры);
• строительство и эксплуатация объектов капитального строительства (далее — ОКС) (за исключением линейных объектов и гидротехнических сооружений);
• осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями.

При этом возведение некапитальных строений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых в ОЗУ не предусмотрено ЛК РФ, за исключением сооружений и оборудования, используемого при прокладке геолого-геофизических и сейсмических профилей, скважин поисковых временных, канала водоотводного.^>2

То есть на территории ОЗУ (за исключением заповедных лесов)^>3 геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых не запрещена. Однако запрет на проведение в ОЗУ сплошных рубок лесных насаждений и на строительство ОКС и некапитальных строений фактически нивелируют любую возможность проведения разведки и добычи полезных ископаемых на территории ОЗУ.

Виды особо защитных участков леса

Согласно ст. 119 ЛК РФ к видам ОЗУ относят:

• берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов;
• опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами;
• лесосеменные плантации, постоянные лесосеменные участки и другие объекты лесного семеноводства;
• заповедные лесные участки;
• участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений;
• места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных;
• объекты природного наследия.

Лесоустроительная инструкция конкретизирует виды ОЗУ:^>4

• берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенные вдоль водных объектов (леса, расположенные на склоне оврага, и полосы лесов шириной 50 метров, примыкающие к кромке оврага. В лесах, расположенных в водоохранных зонах, данный вид особо защитных участков лесов не проектируется);
• опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами (участки лесов шириной 100 метров от границы с безлесными пространствами, простирающимися не менее чем на 2 километра от кромки леса);
• заповедные лесные участки (малонарушенные участки лесов, используемые в рамках программ долгосрочных научных исследований);
• полосы лесов в горах вдоль верхней их границы с безлесным пространством (полосы лесов шириной 200 метров в горных районах вдоль верхней его границы с безлесными пространствами);
• участки лесов вокруг лечебных и оздоровительных учреждений (участки лесных земель в радиусе до 1 километра, непосредственно примыкающие к таким участкам и выделяемые от границы земельных участков, занятых санаториями, детскими лагерями, домами отдыха, пансионатами, туристическими базами и другими лечебными и оздоровительными учреждениями) и т.д.

При этом многих видов ОЗУ, которые существовали до введения новой Лесоустроительной инструкции (до 01.03.2023 г.) уже нет, например:

• леса водоохранных зон;
• берегозащитные полосы;
• лесосеменные плантации;
• маточные плантации;
• испытательные лесные культуры;
• участки лесов вокруг минеральных источников, используемых в лечебных и оздоровительных целях или имеющих перспективное значение;
• кедровый стланик и т.д.

В связи с этим многие недропользователи столкнулись с проблемой, когда в ГЛР есть ОЗУ, однако данные виды ОЗУ уже не существует согласно новой Лесоустроительной инструкции.

Способы упразднения особо защитных участков леса из лицензионной площади

Существуют два способа упразднения ОЗУ из лицензионной площади:

• реализация механизма упразднения ОЗУ, предусмотренного Лесоустроительной инструкцией (заключение договора подряда с ФГУП «Рослесинфорг» и подготовку им лесоустроительной документации, с последующим принятием решения Рослесхозом об упразднении ОЗУ из ГЛР). Данный способ возможен только в том случае, если недропользователю (заказчику работ) уже предоставлен лесной участок, включающий ОЗУ, по договору аренды или постоянного (бессрочного) пользования;
• направление заявления в Рослесхоз с последующей подачей иска к данному государственному органу (в случае отказа) об устранении недостоверности сведений ГЛР о выделении ОЗУ (ошибка, нарушение порядка выделения ОЗУ, исчезновение вида ОЗУ согласно новой Лесоустроительной инструкции).

Реализация механизма упразднения особо защитных участков леса, предусмотренного Лесоустроительной инструкцией

Этапы реализации механизма
Механизм упразднения ОЗУ можно разделить на несколько этапов:

• заключение договора подряда с филиалом ФГУП «Рослесинфорг» в субъекте РФ на проведение лесоустроительных работ;
• таксация филиалом лесов в границах лесничества, где находится ОЗУ;
• проектирование филиалом мероприятий по лесоустройству;
• подготовка филиалом лесоустроительной документации;
• утверждение центральным аппаратом — ФГУП «Рослесинфорг» лесоустроительной документации;
• принятие решения Рослесхозом об упразднении ОЗУ.

В отличии от общего порядка (п. 32 Лесоустроительной инструкции), в случае упразднения ОЗУ, подготовленная лесоустроительная документация не требует дополнительного утверждения минлесхозом субъекта РФ и органом местного самоуправления. После её утверждения на уровне ФГУП «Рослесинфорг» она передаётся филиалом недропользователю для того, чтобы он её разместил через личный кабинет в электронном виде для рассмотрения в Рослесхозе.

Таксация лесов
В механизме упразднения ОЗУ таксация лесов является ключевым элементом. Она может длится около года. При этом филиал ФГУП «Рослесинфорг», изучив документы, может прийти к выводу о том, что она не требуется, если ОЗУ недропользователя, включённое в ГЛР, уже не существует согласно новой Лесоустроительной инструкции (например, кедровый стланик, кустовые деревья, лесные насаждения более 70 м3 и т.д.).

Ключевыми документами на этапе таксации являются:

• таксационное описание лесотаксационных выделов;
• первый и второй протоколы лесоустроительного совещания минлесхоза субъекта РФ.

При этом следует учесть, что в случае таксации лесов в связи с необходимостью упразднения ОЗУ после обследования специалистами лесного участка могут возникнуть новые ОЗУ, которые ранее не были выявлены по результатам лесоустроительных работ прошлых лет. Это может стать неприятным сюрпризом для заказчика лесоустроительных работ.

Упразднение лесов водоохранных зон из ОЗУ
Леса водоохранных зон больше не являются ОЗУ согласно новой Лесоустроительной инструкции. Для их исключения потребуется проведение филиалом ФГУП «Рослесинфорг» работ по проектированию лесного участка, связанного с изменением его целевого назначения — леса, расположенные в водоохранных зонах, либо запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов.

Данная категория лесов является защитными лесами, в которых предусмотрен более мягкий режим осуществления деятельности, связанной с недропользованием.

В данных лесах допускаются сплошные и выборочные рубки в целях проведения геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых,^>5 строительство объектов капитального строительства, необходимых для геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа,^>6 а также возведение некапитальных строений (пульпопровод, карьер, сооружение обустройства разведочных площадей и т.д.).

Упразднение ОЗУ — леса на склонах крутизной более 30° независимо от экспозиции склона
Если утверждённой проектной документацией на разработку месторождения предусмотрена разработка карьера на территории ОЗУ, которая предполагает изменение крутизны склона, то это может явиться основанием для исключения Рослесхозом данного ОЗУ (леса на склонах крутизной более 30° независимо от экспозиции склона) из ГЛР по результатам проведения лесоустроительных работ.

Реализация механизма упразднения особо защитных лесов в судебном порядке

Дело № А40-162559/2020 (ООО «Солнцевский угольный разрез»)
В данном деле общество обратилось в Рослесхоз с заявлением об устранении недостоверности сведений ГЛР о выделении ОЗУ «участки леса 1 км вокруг сельских населенных пунктов», «участки леса на крутых горных склонах 31° и более», «полосы леса вдоль гребней и линий водоразделов», «водоохранная зона», «опушки леса, примыкающие к дорогам».

Требования были мотивированны тем, что сама процедура включения ОЗУ была произведена с нарушением, а также таких ОЗУ, которые были включены в ГЛР уже нет.

Государственный орган отказал недропользователю в удовлетворении его требований, мотивируя это тем, что решение Рослесхоза о выделении ОЗУ об установлении и изменении границ земель, на которых располагаются ОЗУ, являющиеся основанием для внесения изменений в ГЛР, может быть принято агентством на основании предложений органов исполнительной власти субъектов, уполномоченных на ведение ГЛР.

Одновременно государственный орган сообщил обществу, что упразднение ОЗУ не относится к полномочиям агентства.

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения общества в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции отказал обществу в удовлетворении его заявления, а вот суды апелляционной и кассационной инстанций встали на сторону добывающей компании.

При этом определением ВС РФ от 27.04.2022 г. по делу № А40- 162559/2020 было отказано в передаче кассационной жалобы Рослесхоза для рассмотрения в Судебную коллегию по экономическим спорам (СКЭС) ВС РФ.

Данное дело стало прецедентным, на которое стали ссылаться суды по другим аналогичным спорам.

При этом ВС РФ в определении от 27.04.2022 г. по делу № А40- 162559/2020 указал:

…в нарушении п. 17 протокола 2-го лесоустроительного совещания от 26.10.2000 г., п. 2.1 Основных положений по выделению ОЗУ № 348 (утратили силу с 01.01.2021 г.) ведомость выделов особо защитных участков — полос леса шириной 1 км вокруг сельских населенных пунктов и садовых товариществ, не утверждалась ОИВ субъекта РФ (Администрацией Сахалинской области).

…

П. 17 протокола 2-го лесоустроительного совещания от 26.10.2000 г. содержит сведения о выделении ОСУ только в отношении — полос леса шириной 1 км вокруг сельских населенных пунктов и садовых товариществ, информации об утверждении иных видов ОЗУ (полосы леса вдоль гребней и линий водоразделов, водоохранная зона, опушки леса, примыкающие к дорогам) не содержит.

…

Рослесхоз располагает достаточным объемом прав, которые в совокупности с его обязанностью обеспечить надлежащее ведение ГЛР ОИВ субъектов РФ позволяют ему принять меры реагирования на заявление о недостоверности сведений в ГЛР.

…

…доказательств, подтверждающих законность внесения в ГЛР сведений об ОЗУ, Рослесхозом в материалы дела не представлено.

Дело № А40-175882/2021 (ООО «Бошняковский угольный разрез»)
В данном споре недропользователь также обратился к Рослесхозу с заявлением об устранении недостоверности сведений ГЛР о выделении ОСУ лесов: «Участки леса на крутых горных склонах 31° и более», «Полосы леса вдоль гребней и линий водоразделов» в границах лесных участков, принадлежащих ему на праве аренды.

Агентство отказало обществу в удовлетворении его заявления мотивируя это тем, что исключение ОЗУ из ГЛР не входит в круг его полномочий.

Суды всех инстанций встали на сторону недропользователя. Определением ВС РФ от 05.04.2023 г. по делу № А40-175882/2021 отказано в передаче кассационной жалобы в СКЭС ВС РФ.

В постановлении Арбитражного суда Московского округа от 20.12.2022 г. по делу № А40-175882/2021 было указано:

…в нарушение п. 17 протокола 2-го лесоустроительного совещания и п. 2.1 Основных положений по выделению ОЗУ ведомость выделов особо защитных участков — полос леса шириной 1 км вокруг сельских населенных пунктов и садовых товариществ, не утверждалась Администрацией Сахалинской области.

…

П. 17 протокола 2-го лесоустроительного совещания содержит сведения о выделении ОЗУ только в отношении полос леса шириной 1 км вокруг сельских населенных пунктов и садовых товариществ.

…

…в настоящем случае, информации об утверждении иных видов ОЗУ (участки леса на крутых горных склонах 31° и более; полосы леса вдоль гребней и линий водоразделов; водоохранная зона; опушки леса, примыкающие к дорогам) не содержит. При этом иных доказательств, подтверждающих законность внесения в ГЛР сведений об ОЗУ, Рослесхозом в материалы дела не представлено.

…

…не имея формальных полномочий на прямое внесение изменений в ГЛР, Рослесхоз располагает достаточным объемом прав, которые в совокупности с его обязанностью обеспечить надлежащее ведение ГЛР органами исполнительной власти субъектов РФ (ч. 7 ст. 83 ЛК РФ), позволяют ему принять меры реагирования на заявление о недостоверности сведений в ГЛР.

Дело № А40-20811/22-94-155 (ООО «Урюм)
В данном деле Общество обратилось в Рослесхоз с заявлением об устранении недостоверности сведений ГЛР о выделении ОЗУ «запретные полосы нерестоохранных рыб», «кустарники», «берегозащитные полосы», «участки на каменистых россыпях» в границах лесных участков, принадлежащих недропользователю на праве аренды.

Агентство отказало обществу и предложило устранить ошибку в ГЛР в судебном порядке.

Общество оспорило данный отказ государственного органа. Суды первой и апелляционной инстанций отказали заявителю в удовлетворении его заявления. Суд кассационной инстанции отменил акты нижестоящих судов и направил дело на рассмотрение в суд первой инстанции, который вынес решение в пользу недропользователя.

В решении Арбитражного суда города Москвы от 01.09.2023 г. по делу № А40-20811/22-94-155 было указано:

Порядок ведения ГЛР допускает внесение изменения в ГЛР в связи с выявлением ошибочных сведений.

Рослесхоз, не обладая формальными полномочиями на прямое внесение изменений в ГЛР, располагает достаточным объемом прав, которые в совокупности с его обязанностью обеспечить надлежащее ведение ГЛР ОИВ субъектов Российской Федерации (ч. 7 ст. 83 ЛК РФ) позволяют ему принять меры реагирования на заявление о недостоверности сведений в ГЛР.

…

Обществом совместно с представителями Рослесхоза были проведены натурные осмотры спорных лесных участков на предмет фактического наличия ОЗУ.

По результатам осмотра выявлено несоответствие всех видов ОЗУ действующему законодательству и фактическому состоянию лесного фонда. Действующей Лесоустроительной инструкцией выделение таких ОЗУ, как «кустарники» и «участки леса на каменистых россыпях», не предусмотрено.

Вид ОЗУ — «берегозащитные полосы» также не соответствует действующему законодательству. При проведении лесоустройства в 2005–2006 гг. ОЗУ «берегозащитные участки леса» были выделены шириной 100 м по обеим берегам рек, ручьев протяженностью более 10 км. В соответствии с действующей Лесоустроительной инструкцией (пп. «а» п. 134) к ОЗУ «берегозащитные участки лесов» относятся леса, расположенные вдоль водных объектов шириной 50 м. В лесах, расположенных в водоохранных зонах, данный вид ОЗУ лесов не проектируется.

…

…при натурном осмотре было установлено отведение естественного русла р. Большая Могоча и существенное изменение рельефа лесного участка с вырубкой насаждений, в связи с чем признаки наличия ОЗУ на земельных участках отсутствуют.

Дело № А40-125282/2022 (ООО «Никольский камень)
В рамках данного дела общество также обратилось в Рослесхоз с заявлением об устранении недостоверности сведений ГЛР о выделении ОСУ «Полосы леса вдоль гребней и линий водоразделов» в границах лесных участков, предоставленных ему в аренду. Агентство отказало обществу в удовлетворении его заявления мотивируя это тем, что исключение ОЗУ из ГЛР не входит в его компетенцию.

Недропользователь оспорил данный отказ государственного органа. Суды первой и апелляционной инстанций отказали заявителю в удовлетворении его заявления. Суд кассационной инстанции отменил акты нижестоящих судов и направил дело на рассмотрение в суд первой инстанции.

В настоящее время рассмотрение данного дела Арбитражным судом города Москвы приостановлено. Совместный назначенный судом натурный осмотр не дал результатов по техническим причинам. В связи с этим Суд назначил лесотехническую экспертизу с целью установления признаков для выделения особо защитных участков леса, подтверждающих несоответствие ОЗУ фактической ситуации на местности.

Арбитражный суд Московского округа в постановлении от 25.05.2023 г. по делу № А40-125282/2022 указал:

Рослесхоз, не обладая формальными полномочиями на прямое внесение изменений в ГЛР, располагает достаточным объемом прав, которые в совокупности с его обязанностью обеспечить надлежащее ведение государственного лесного реестра органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 7 ст. 83 ЛК РФ), позволяют ему принять меры реагирования на заявление о недостоверности сведений в ГЛР.

…

…кроме указания на отсутствие у Рослесхоза полномочий на рассмотрение заявления общества, суды не указали каких-либо оснований для отказа в удовлетворении требований, то есть фактически не рассмотрели требования общества по существу, не устанавливали наличие фактического нарушения прав общества и не исследовали доказательства в обоснование позиций общества и Рослесхоза.

^{>1 См. ч. 7 ст. 70.1 ЛК РФ.
>2 См. подп. «а» п. 1 Перечня некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов (утв. распоряжением Правительства РФ от 23.04.2022 г. № 999-р).
>3 См. ч. 3 ст. 119 ЛК РФ.
>4 См. п. 134 Лесоустроительной инструкции (утв. приказом Минприроды России от 05.08.2022 г. № 510).
>5 См. п.п. 5–6 ст. 21 ЛК РФ.
>6 См. п. 4 ст. 113 ЛК РФ.}

Опубликовано в журнале «Золото и технологии», № 4 (62)/декабрь 2023 г.