Изменение судебной практики по изъятию земельных участков сельхозназначения для государственных нужд для целей недропользования

А.В. Вакуленко —  управляющий партнёр юридической компании Vakulenko Consulting, кандидат юридических наук, член Общества экспертов России по недропользованию







Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации (далее — СКЭС ВС РФ) вынесла определение от 22.04.2025 г. по делу № А54-1090/2023 (далее — «Определение») о признании недействительным и отмене распоряжения Правительства Рязанской области от 10.11.2022 г. № 622-р об изъятии земельных участков для государственных нужд по ходатайству недропользователя (ООО «Серебрянский цементный завод») для целей добычи глины и известняков.

Данным определением СКЭС ВС РФ отменил акты судов трёх инстанций, которые отказали индивидуальному предпринимателю в признании распоряжения недействительным, и направил дело на новое рассмотрение.

В Определении было указано на существенное нарушение судами норм материального права при вынесении судебных актов.

Так, СКЭС ВС РФ в Определении указал:

• суды не устанавливали, был ли соблюден порядок принятия положительного решения по ходатайству завода, обсуждался ли вопрос о наличии (отсутствии) государственной нужды как основания для принятия решения об изъятии, какие документы и сведения были представлены заводом в обоснование поданного ходатайства;
  
  
• суды не учли доводы предпринимателя об исключительно формальной проверке правительством представленных заводом документов и сведений для принятия решения об изъятии земельных участков, о нарушении правительством установленного порядка принятия решения согласно постановлению Губернатора Рязанской области от 23 июля 2008 г. № 220-пг «О Регламенте Правительства Рязанской области»;
  
  
• в материалы дела не представлены доказательства того, что правительством в предусмотренной законом процедуре обсуждался вопрос об изъятии земельного участка предпринимателя, о наличии (отсутствии) государственной нужды в изъятии земельного участка, принимались по нему решения в соответствии с процедурой, предусмотренной указанным постановлением;
  
  
• из положений ГК РФ и ЗК РФ не следует, что наличие лицензии на пользование недрами является единственным основанием для удовлетворения такого ходатайства и влечет безусловное принудительное изъятие имущества для государственных или муниципальных нужд при несоблюдении иных условий, при которых возможно изъятие;
  
  
• принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества;
  
  
• учитывая разрешительный характер деятельности по освоению недр, наличие действующей лицензии предоставляет необходимые права соответствующему лицу, но не свидетельствует о безусловной направленности его действий на удовлетворение публичного интереса, обеспечение общественных потребностей;
  
  
• подлежат выяснению обстоятельства относительно особой экономической ценности и значимости соответствующего участка недр, возможности или невозможности его использования без изъятия земельных участков, характера и значимости деятельности, осуществляемой на этих земельных участках их собственником или иным законным владельцем, и возможных для него неблагоприятных последствий в результате изъятия этих участков;
  
  
• из материалов дела не следует, что завод обеспечивает нужды Рязанской области, заключил соответствующие государственные контракты, контракты в рамках государственного оборонного заказа, непосредственно обеспечивает потребности предприятий и социальных объектов региона собственными силами и исключительно за счет добываемых самим недропользователем полезных ископаемых;
  
  
• добываемые полезные ископаемые на спорных земельных участках (известняк и глина) не являются уникальными, не относятся к категории дефицитных и добываемых только на заявленных к изъятию земельных участках;
  
  
• деятельность завода, лишь опосредованно служащая публичным интересам и направленная на извлечение прибыли самим заводом, не определяет наличия государственных нужд, удовлетворение которых посредством лишения собственности иных лиц допускается лишь в исключительных случаях;
  
  
• суды не дали правовой оценки доводам и доказательствам предпринимателя о том, что завод может беспрерывно осуществлять свою деятельность и без земельного участка предпринимателя, что изымаемые земельные участки не будут востребованы в деятельности завода в ближайшие десятилетия;
  
  
• изымаемые у предпринимателя земельные участки относятся к категории земель сельхозназначения, разрешенное использование — для сельхозиспользования, то есть представляют собой особую категорию земельного фонда, в которую входят наиболее ценные продуктивные земли;
  
  
• во избежание уменьшения плодородных сельскохозяйственных земель не имеет правового значения при решении вопроса об изъятии земельного участка, используется ли участок в настоящее время для сельскохозяйственного производства или только планируется к такому использованию.
  

По моему мнению, данное определение СКЭС ВС РФ станет прецедентным по аналогичным судебным спорам. 

Этот судебный акт СКЭС ВС РФ является продолжением государственной политики по сохранению земель сельхозназначения и ограничению их перевода в иные категории.

Так, например, был принят Федеральный закон от 01.04.2025 г. № 52-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступает в силу с 01.03.2026 г.).

Данный нормативный правовой акт вводит запрет на изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков из состава земель сельхозназначения, занятых сельхозугодьями, в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых (исключение, действующее до 31.12.2033 г., — необходимость для реализации приоритетных проектов по модернизации и расширению инфраструктуры).

Также теперь законодательные инициативы, предусматривающие перевод таких земель, могут рассматриваться законодательным органом субъекта РФ только при наличии заключения Россельхознадзора.

В целом недропользователи при подаче заявления об изъятии земель сельхозназначения для государственных нужд, для целей недропользования, должны более тщательно обосновывать свою нужду.

Такая нужда хозяйствующего субъекта лишь опосредованно связана с нуждой государства.

Интерес государства в будущей отработке месторождения заявителем может выражаться в поступлении в бюджет налоговых платежей, социально-экономическом партнёрстве, а также обеспечении населения субъекта РФ рабочими местами.

При этом для получения положительного решения по изъятию земельного участка может иметь значение:

• вид полезного ископаемого (стратегическое, дефицитное или нет);
  
  
• количество имеющихся в распоряжении у недропользователя земельных участков и то, на каком этапе разработки месторождения он находится;
  
  
• заключены ли недропользователем государственные контракты на поставку полезного ископаемого или продукции из него;
  
  
• обеспечивает ли добывающая компания потребности социальных объектов региона;
  
  
• насколько субъекту РФ важнее добыча конкретного полезного ископаемого на земельном участке по сравнению с использованием его для сельхозцелей;
  
  
• насколько недропользователь может отрабатывать месторождение без использования испрашиваемого к изъятию земельного участка (количество балансовых запасов полезного ископаемого в границах земельного участка по сравнению со всей лицензионной площадью).

Причём при решении вопроса о приоритете использования земельного участка для целей добычи полезных ископаемых над использованием в сельхозцелях не важно, используется ли он в настоящее время для сельхозпроизводства или только планируется к такому использованию.

Опубликовано в журнале "Золото и технологии" № 2/июнь 2025 г.