Способы исключения особо защитных участков леса из Государственного лесного реестра

А.В. Вакуленко — управляющий партнёр юридической компании Vakulenko Consulting, кандидат юридических наук, член Общества экспертов России по недропользованию.



Проблема сложностей добычи полезных ископаемых на лицензионных участках с расположенными на них особо защитными участками леса

В настоящее время многие недропользователи, получив лицензии на право пользования недрами, столкнулись с проблемой того, что они не могут проводить работы на лицензионных площадях из-за наличия особо защитных участков леса (далее — «ОЗУ»).

Это с одной стороны может привести к досрочному прекращению права пользования недрами, так как могут быть нарушены существенные условия полученной лицензии, а с другой стороны противоречит принципу рационального использования недр, поскольку иногда происходит полная блокировка добычи полезных ископаемых, либо частичная блокировка, при которой отработка таких месторождений не является рентабельной.

Причём очень часто со времени последних лесоустроительных работ, проводимых уполномоченными государственными органами, прошло более 10 лет, поменялся ландшафт и рельеф местности, изменились русла рек, также многие виды ОЗУ, включённые в Государственный лесной реестр (далее — «ГЛР»), уже не существуют как ОЗУ согласно Лесоустроительной инструкции (леса водоохранных зон, кедровый стланик, кустовые деревья и т.д.).

Очень часто ОЗУ включались государственными органами в ГЛР с существенными нарушениями.

Если ОЗУ не исключено из ГЛР, то не следует оспаривать отрицательное заключение государственной экспертизы проекта освоения лесов из-за наличия ОЗУ

Недропользователи при подаче ходатайства о согласовании предоставления лесного участка в аренду, подаче заявления о заключении договора аренды или проведении государственной экспертизы проекта освоения лесов (далее — «ПОЛ»), могут получить отказ уполномоченного органа субъекта РФ в связи с тем, что на испрашиваемом лесном участке расположен ОЗУ.

Это приводит к обращению добывающих компаний с заявлениями в суд об оспаривании таких отказов на том основании, что указанный ОЗУ в ГЛР либо не предусмотрен действующей Лесоустроительной инструкцией, либо был внесён в ГЛР с процедурными нарушениями.

Дело № А27-8477/2024
(ООО «Пай-Чер 2»)
Общество обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Департаменту лесного комплекса Кузбасса (далее — «Департамент») о признании недействительными отрицательного заключения государственной экспертизы ПОЛ в связи с тем, что на территории лесного участка расположен ОЗУ.

Недропользователь привёл следующие доводы суду:

• ОЗУ созданы в 2004 г. на лесном участке в нарушение ч. 2 ст. 59 ЛК РФ, действующего по состоянию на 2004 г., п. 2.1 Основных положений по выделению особо защитных участков, поскольку не согласованы с Рослесхозом и не утверждены органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
• сведения ГЛР в части указания границ данных ОЗУ являются недостоверными и не имеющими юридической силы;
• судом первой инстанции не были учтены доказательства, подтверждающие невозможность образования ОЗУ на арендованном обществом земельном участке;
• не рассмотрен довод заявителя о невозможности проектирования ОЗУ в лесах, расположенных в водоохранных зонах;
• нарушение права Общества на осуществление предпринимательской деятельности состоит в невозможности осуществлять деятельность по геологическому изучению, разведке и добыче россыпного золота на основании лицензии вследствие принятия Департаментом оспариваемых решений — отрицательного заключения по государственной экспертизе ПОЛ и приказа, которым это отрицательное заключение утверждено.

Суды трёх инстанций не согласились с доводами недропользователя. Так, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в постановлении от 07.07.2025 г. по делу № А27-8477/2024 сделал следующие выводы: 

• отрицательное заключение государственной экспертизы содержит указание на несоответствие ПОЛ требованиям Перечня некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.04.2022 г. № 999-р, поскольку предусматривает размещение объекта (карьер) на ОЗУ;
• согласно письмам Рослесхоза от 01.04.2024 г., Департамента лесного комплекса Кузбасса от 24.01.2024 г. спорная информация об ОЗУ на территории Междуреченского лесничества, Хомутовского участкового лесничества внесена в ГЛР по результатам лесоустройства, проведенного в 2004 г. (до принятия ЛК РФ 2006 г.);
• все ОЗУ на территории Кузбасса являются действующими, решений об упразднении особо защитных участков леса уполномоченным органом не принималось.

То есть фактически суды при разрешении данного спора пришли к выводу о том что, даже если ОЗУ были включены в ГЛР с нарушением существующей на момент их включения процедуры или произошли изменения законодательства, которые уже не относят отдельные категории лесных участков к ОЗУ (например, леса водоохранных зон), то отказы госорганов в заключении договоров аренды или отрицательные заключения на ПОЛ со ссылкой на наличие ОЗУ на испрашиваемой территории являются законными.

В данном споре Общество избрало неверный способ защиты. Недропользователю было необходимо исключить ОЗУ из ГЛР во внесудебном или судебном порядке, а не оспаривать отрицательное заключение экспертизы ПОЛ.

Внесудебный порядок исключения ОЗУ из ГЛР

Этапы реализации внесудебного порядка
Внесудебный порядок упразднения ОЗУ можно разделить на несколько этапов:

• заключение договора подряда с филиалом ФГУП «Рослесинфорг» в субъекте РФ на проведение лесоустроительных работ;
• таксация филиалом лесов в границах лесничества, где находится ОЗУ;
• проектирование филиалом мероприятий по лесоустройству;
• подготовка филиалом лесоустроительной документации;
• утверждение центральным аппаратом — ФГУП «Рослесинфорг» лесоустроительной документации;
• принятие решения Рослесхозом об упразднении ОЗУ.

Заключение договора с ФГУП «Рослесинфорг»
Заказчиком лесоустроительных работ может быть сам недропользователь (арендатор) в случае предварительного предоставления ему лесного участка на праве аренды или праве постоянного (бессрочного) пользования,^>1 а не только органы государственной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления.

При этом, если договор аренды или постоянного (бессрочного) пользования с недропользователем не заключён, то юридически он не может нанять ФГУП «Рослесинфорг» для того, чтобы эта организация подготовила лесоустроительную документацию для упразднения ОЗУ с территории лицензионного участка. Наличия одной только лицензии недостаточно.

Всё это создаёт большие проблемы для добывающих компаний, поскольку согласно п. 25 Лесоустроительной инструкции (утв. приказом Минприроды России от 05.08.2022 г. № 510) периодичность работ по таксации лесов, расположенных на землях лесного фонда, устанавливается для зоны интенсивного освоения лесов — 10 лет.

То есть недропользователю без заключённого договора аренды остаётся ждать и надеяться (если ему отказывают в его заключении), что в течение 10 лет интересующее его лесничество с неправомерно включённым ОЗУ, или видом ОЗУ, которое уже не существует согласно Лесоустроительной инструкции, попадёт в лесной план субъекта РФ, а также подготовленный на его основании план проведения лесоустройства, утверждаемый Рослесхозом.

За это время может быть досрочно прекращено право пользования Роснедрами по выданной лицензии, поскольку какие-либо работы без заключения договора аренды на лесном участке вести нельзя (за исключением геологического изучения без права рубки лесных насаждений).

Таксация лесов
В механизме упразднения ОЗУ таксация лесов является ключевым элементом. Она может длится около года. При этом филиал ФГУП «Рослесинфорг», изучив документы, может прийти к выводу о том, что она не требуется, если ОЗУ недропользователя, включённое в ГЛР, уже не существует согласно новой Лесоустроительной инструкции (например, кедровый стланик, кустовые деревья, лесные насаждения более 70 м³ и т.д.).

Ключевыми документами на этапе таксации являются:

• таксационное описание лесотаксационных выделов;
• первый и второй протоколы лесоустроительного совещания минлесхоза субъекта РФ.

При этом следует учесть, что в случае таксации лесов в связи с необходимостью упразднения ОЗУ после обследования специалистами лесного участка могут возникнуть новые ОЗУ, которые ранее не были выявлены по результатам лесоустроительных работ прошлых лет. Это может стать неприятным сюрпризом для заказчика лесоустроительных работ.

Упразднение лесов водоохранных зон из ОЗУ
Леса водоохранных зон больше не являются ОЗУ согласно новой Лесоустроительной инструкции. Для их исключения потребуется проведение филиалом ФГУП «Рослесинфорг» работ по проектированию лесного участка, связанного с изменением его целевого назначения — леса, расположенные в водоохранных зонах, либо запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов.

Данная категория лесов является защитными лесами, в которых предусмотрен более мягкий режим осуществления деятельности, связанной с недропользованием.

В данных лесах допускаются сплошные и выборочные рубки в целях проведения геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых,^>2 строительство объектов капитального строительства, необходимых для геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа,^>3 а также возведение некапитальных строений (пульпопровод, карьер, сооружение обустройства разведочных площадей и т.д.).

Упразднение ОЗУ — леса на склонах крутизной более 30 градусов независимо от экспозиции склона
Если утверждённой проектной документацией на разработку месторождения (кроме общераспространенных полезных ископаемых) предусмотрена разработка карьера на территории ОЗУ, которая предполагает изменение крутизны склона, то это может явиться основанием для исключения Рослесхозом данного ОЗУ (леса на склонах крутизной более 30 градусов независимо от экспозиции склона) из ГЛР по результатам проведения лесоустроительных работ.^>4

Судебный порядок исключения ОЗУ из ГЛР

Общая стратегия судебного порядка сводится          к подаче заявления в Рослесхоз об устранении ошибки — исключения ОЗУ из ГЛР, который уже    не предусмотрен действующей Лесо-устроительной инструкцией.

При этом, чтобы не получить формальную отписку Рослесхоза о том, что недропользователю нужно обращаться по данному вопросу в ФГУП «Рослесинфорг», следует сначала перед          подачей заявления в Рослесхоз получить отказ из Рослесинфорга в заключении договора на разра-ботку проектной документации об изменении границ лесного участка (ОЗУ) в связи с тем, что недропользователь не является арендатором лесного участка.

Актуальная судебная практика Дело № А40-162559/2020
(ООО «Солнцевский угольный разрез»)
В данном деле общество обратилось в Рослесхоз с заявлением об устранении недостоверности сведений ГЛР о выделении ОЗУ «участки леса 1 км вокруг сельских населенных пунктов», «участки леса на крутых горных склонах 31° и более», «полосы леса вдоль гребней и линий водоразделов», «водоохранная зона», «опушки леса, примыкающие к дорогам».

Требования были мотивированы тем, что сама процедура включения ОЗУ была произведена с нарушением, а также таких ОЗУ, которые были включены в ГЛР, уже нет.

Государственный орган отказал недропользователю в удовлетворении его требований, мотивируя это тем, что решение Рослесхоза о выделении ОЗУ об установлении и изменении границ земель, на которых располагаются ОЗУ, являющиеся основанием для внесения изменений в ГЛР, может быть принято агентством на основании предложений органов исполнительной власти субъектов, уполномоченных на ведение ГЛР.

Одновременно государственный орган сообщил обществу, что упразднение ОЗУ не относится к полномочиям агентства.

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения общества в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции отказал обществу в удовлетворении его заявления, а вот суды апелляционной и кассационной инстанций встали на сторону добывающей компании.

При этом определением ВС РФ от 27.04.2022 г. по делу № № А40- 162559/2020 было отказано в передаче кассационной жалобы Рослесхоза для рассмотрения в Судебную коллегию по экономическим спорам (СКЭС) ВС РФ.

Данное дело стало прецедентным, на которое стали ссылаться суды по другим аналогичным спорам.

При этом СКЭС ВС РФ в определении от 27.04.2022 г. по делу № А40- 162559/2020 указала:

…в нарушении п. 17 протокола 2-го лесоустроительного совещания от 26.10.2000 г., п. 2.1 Основных положений по выделению ОЗУ № 348 (утратили силу с 01.01.2021 г.) ведомость выделов особо защитных участков — полос леса шириной 1 км вокруг сельских населенных пунктов и садовых товариществ, не утверждалась ОИВ субъекта РФ (Администрацией Сахалинской области).

<…>

П. 17 протокола 2-го лесоустроительного совещания от 26.10.2000 г. содержит сведения о выделении ОСУ только в отношении — полос леса шириной 1 км вокруг сельских населенных пунктов и садовых товариществ, информации об утверждении иных видов ОЗУ (полосы леса вдоль гребней и линий водоразделов, водоохранная зона, опушки леса, примыкающие к дорогам) не содержит.

<…>

Рослесхоз располагает достаточным объемом прав, которые в совокупности с его обязанностью обеспечить надлежащее ведение ГЛР ОИВ субъектов РФ позволяют ему принять меры реагирования на заявление о недостоверности сведений в ГЛР;

<…>

…доказательств, подтверждающих законность внесения в ГЛР сведений об ОЗУ, Рослесхозом в материалы дела не представлено.

Дело № А40-175882/2021
(ООО «Бошняковский угольный разрез»)
В данном споре недропользователь также обратился к Рослесхозу с заявлением об устранении недостоверности сведений ГЛР о выделении ОСУ лесов: «Участки леса на крутых горных склонах 31° и более», «Полосы леса вдоль гребней и линий водоразделов» в границах лесных участков, принадлежащих ему на праве аренды.

Агентство отказало обществу в удовлетворении его заявления, мотивируя это тем, что исключение ОЗУ из ГЛР не входит в круг его полномочий.

Суды всех инстанций встали на сторону недропользователя. Определением ВС РФ от 05.04.2023 г. по делу № А40-175882/2021 отказано в передаче кассационной жалобы в СКЭС ВС РФ.

В постановлении Арбитражного суда Московского округа от 20.12.2022 г. по делу № А40- 175882/2021 было указано:

…в нарушение п. 17 протокола 2-го лесоустроительного совещания и п. 2.1 Основных положений по выделению ОЗУ ведомость выделов особо защитных участков — полос леса шириной 1 км вокруг сельских населенных пунктов и садовых товариществ, не утверждалась Администрацией Сахалинской области.

<…>

П. 17 протокола 2-го лесоустроительного совещания содержит сведения о выделении ОЗУ только в отношении полос леса шириной 1 км вокруг сельских населенных пунктов и садовых товариществ.

<…>

…в настоящем случае, информации об утверждении иных видов ОЗУ (участки леса на крутых горных склонах 31° и более; полосы леса вдоль гребней и линий водоразделов; водоохранная зона; опушки леса, примыкающие к дорогам) не содержит. При этом иных доказательств, подтверждающих законность внесения в ГЛР сведений об ОЗУ, Рослесхозом в материалы дела не представлено.

<…>

…не имея формальных полномочий на прямое внесение изменений в ГЛР, Рослесхоз располагает достаточным объемом прав, которые в совокупности с его обязанностью обеспечить надлежащее ведение ГЛР органами исполнительной власти субъектов РФ (ч. 7 ст. 83 ЛК РФ) позволяют ему принять меры реагирования на заявление о недостоверности сведений в ГЛР.

Дело № А40-20811/22-94-155
(ООО «Урюм)
В данном деле Общество обратилось в Рослесхоз с заявлением об устранении недостоверности сведений ГЛР о выделении ОЗУ «запретные полосы нерестоохранных рыб», «кустарники», «берегозащитные полосы», «участки на каменистых россыпях» в границах лесных участков, принадлежащих недропользователю на праве аренды.

Агентство отказало обществу и предложило устранить ошибку в ГЛР в судебном порядке.

Общество оспорило данный отказ государственного органа. Суды первой и апелляционной инстанций отказали заявителю в удовлетворении его заявления. Суд кассационной инстанции отменил акты нижестоящих судов и направил дело на рассмотрение в суд первой инстанции, который вынес решение в пользу недропользователя.

В решении Арбитражного суда города Москвы от 01.09.2023 г. по делу № А40-20811/22-94-155 было указано:

Порядок ведения ГЛР допускает внесение изменения в ГЛР в связи выявлением ошибочных сведений.

Рослесхоз, не обладая формальными полномочиями на прямое внесение изменений в ГЛР, располагает достаточным объемом прав, которые в совокупности с его обязанностью обеспечить надлежащее ведение ГЛР ОИВ субъектов Российской Федерации (ч. 7 ст. 83 ЛК РФ) позволяют ему принять меры реагирования на заявление о недостоверности сведений в ГЛР.

<…>

Обществом совместно с представителями Рослесхоза были проведены натурные осмотры спорных лесных участков на предмет фактического наличия ОЗУ.

По результатам осмотра выявлено несоответствие всех видов ОЗУ действующему законодательству и фактическому состоянию лесного фонда. Действующей Лесоустроительной инструкцией выделение таких ОЗУ, как «кустарники» и «участки леса на каменистых россыпях», не предусмотрено.

Вид ОЗУ — «берегозащитные полосы» также не соответствует действующему законодательству. При проведении лесоустройства в 2005–2006 гг. ОЗУ «берегозащитные участки леса» были выделены шириной 100 м по обеим берегам рек, ручьев протяженностью более 10 км. В соответствии с действующей Лесоустроительной инструкцией (пп.«а» п. 134) к ОЗУ «берегозащитные участки лесов» относятся леса, расположенные вдоль водных объектов шириной 50 м. В лесах, расположенных в водоохранных зонах, данный вид ОЗУ лесов не проектируется.

<…>

…при натурном осмотре было установлено отведение естественного русла р. Большая Могоча и существенное изменение рельефа лесного участка с вырубкой насаждений, в связи с чем признаки наличия ОЗУ на земельных участках отсутствуют.

Дело № А40-125282/2022
(ООО «Никольский камень)
В рамках данного дела общество также обратилось в Рослесхоз с заявлением об устранении недостоверности сведений ГЛР о выделении ОСУ «Полосы леса вдоль гребней и линий водоразделов» в границах лесных участков, предоставленных ему в аренду.

Агентство отказало обществу в удовлетворении его заявления, мотивируя это тем, что исключение ОЗУ из ГЛР не входит в его компетенцию.

Недропользователь оспорил данный отказ государственного органа. Суды первой и апелляционной инстанций отказали заявителю в удовлетворении его заявления. Суд кассационной инстанции отменил акты нижестоящих судов и направил дело на рассмотрение в суд первой инстанции.

В настоящее время рассмотрение данного дела Арбитражным судом города Москвы приостановлено. Совместный назначенный судом натурный осмотр не дал результатов по техническим причинам. В связи с этим Суд назначил лесотехническую экспертизу с целью установления признаков для выделения особо защитных участков леса, подтверждающих несоответствие ОЗУ фактической ситуации на местности.

Арбитражный суд Московского округа в постановлении от 25.05.2023 г. по делу № А40-125282/2022 указал:

Рослесхоз, не обладая формальными полномочиями на прямое внесение изменений в ГЛР, располагает достаточным объемом прав, которые в совокупности с его обязанностью обеспечить надлежащее ведение государственного лесного реестра органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 7 ст. 83 ЛК РФ) позволяют ему принять меры реагирования на заявление о недостоверности сведений в ГЛР.

<…>

…кроме указания на отсутствие у Рослесхоза полномочий на рассмотрение заявления общества, суды не указали каких-либо оснований для отказа в удовлетворении требований, то есть фактически не рассмотрели требования общества по существу, не устанавливали наличие фактического нарушения прав общества и не исследовали доказательства в обоснование позиций общества и Рослесхоза.

Дело № А40-2841/2023
(ООО «Новатор»)
В рассматриваемом деле была аналогичная ситуация. Недропользователь обратился в Рослесхоз об устранении ошибки — исключении ОЗУ из ГЛР.

Суды встали на сторону добывающей компании. Так, Девятый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 08.09.2023 г. по делу № А40-2841/2023 указал следующее:

…заинтересованное лицо должно было доказать, что сведения государственного лесного реестра о выделении на спорном лесном участке особо защитных участков лесов действительно подтверждены первичными документами.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу, что доказательств, подтверждающих законность внесения в реестр сведений об особо защитном участке леса по спорному лесному участку, Агентством в материалы дела не представлено.

<…>

…наличие ОЗУ в границах спорного лесного участка, который может быть предоставлен Заявителю в ближайшее время на основании положений п. 1 ч. 3 ст. 73.1, ч. 2 ст. 43 Лесного кодекса, в настоящем случае приведет к нарушению прав и законных интересов заявителя (ст. 12 ГК РФ) на полную отработку месторождения, право на которое возникнет на основании лицензий на добычу полезных ископаемых.

Поскольку сведения государственного лесного реестра являются ошибочными, у Заявителя имеется соответствующий интерес в устранении недостоверности сведений ГЛР с целью возможности использовать спорный лесной участок в полном объеме после получения его в аренду на основании приведенных выше норм Лесного кодекса.

Определением ВС РФ от 23.09.2024 г. № 305-ЭС24-12349 по делу № А40-2841/2023 отказано в передаче дела в СКЭС ВС РФ для рассмотрения.

^{>1 См. ч. 7 ст. 70.1 ЛК РФ.
>2 См. п.п. 5-6 ст. 21 ЛК РФ.
>3 См. п. 4 ст. 113 ЛК РФ.
>4 См. подп. «л» п. 134 Лесоустроительной инструкции (утв. приказом Минприроды России от 05.08.2022 г. № 510).}

Опубликовано в журнале «Золото и технологии» Весна № 1 (71) 2026 г.