Преимущественное право заявителя или дополнительные требования к участникам аукциона на право пользования участками недр: вопросы ограничения конкуренции в сфере недропользования при добыче золота

Е.В. Жаров —  управляющий партнер адвокатского бюро Zharov Group, адвокат, д.ю.н.

Практика предоставления участков недр, существующая на настоящий момент, свидетельствует о наличии конкуренции среди участников рынка, на такие участки зачастую подаются две и более заявки, при этом участники рынка имеют возможность получить оперативную информацию о возможности получения прав пользования недрами в соответствии с публикуемыми перечнями участков. Проблематика ограничения конкуренции и соблюдения требований антимонопольного законодательства при проведении аукционов на право пользования участками недр достаточно часто является основанием возникновения судебных споров и рассмотрения жалоб антимонопольным органом.

Возможность ограничения конкуренции возникает при необоснованном предоставлении преимущества конкретному лицу, в том числе путем доступа к государственному имуществу в приоритетном порядке, поскольку лица, не получившие такие преимущества, оказываются в неравных условиях по отношению к тем участникам гражданского оборота, которые их получили. Антимонопольные органы неоднократно подчеркивали, что наличие положений в регламентах по предоставлению прав пользования участками недр, не предусмотренных действующим законодательством о недрах, приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции при предоставлении прав пользования участками недр местного значения. Так, например, решением ФАС России от 27.05.2020 г. № 04/10/18.1-58/2020 была признана обоснованной жалоба на действия организатора торгов, выразившиеся в установлении незаконных требований к участникам аукциона, которые лишают заявителя возможности принять участие в аукционе. В данном решении ФАС РФ отмечено, что дополнительные требования неприменимы к аукциону на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, подчеркнуто, что Законом РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» (далее — Закон «О недрах») не предусмотрено такого вида ограничения для предоставления права пользования недрами, как фактический годовой уровень добычи полезных ископаемых на участке недр, расположенном на территории Российской Федерации.

Ранее специальные требования к участникам аукциона на право пользования участками недр определялись исключительно Правительством РФ. Однако Федеральным законом от 12.12.2023 г. № 576-ФЗ в Закон «О недрах» были внесены изменения, согласно которым специальные требования к участникам аукциона на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения, устанавливаются по решению Правительства РФ в соответствии с поручениями Президента РФ.

В соответствии с ч. 5 ст. 13.1 Закона «О недрах» издан Указ Президента РФ от 07.04.2025 г. № 217 «О подготовке проектов поручений Президента Российской Федерации об установлении специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр» (далее — Указ), которым впервые определен порядок подготовки проектов поручений Президента РФ об установлении специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр. Указом утверждены Положение о порядке подготовки проектов поручений Президента Российской Федерации об установлении специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр и Перечень документов, необходимых для подготовки проектов поручений Президента Российской Федерации об установлении специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр.

Специальные требования устанавливаются в исключительных случаях в целях обеспечения реализации документов стратегического планирования, включая государственные программы, национальные проекты, федеральные целевые программы, и инвестиционных проектов, в том числе приоритетных инвестиционных проектов, а также в целях выполнения государственного оборонного заказа.

Согласно Указу, основанием для рассмотрения вопроса о подготовке проекта поручения Президента Российской Федерации об установлении специальных требований является обращение в Администрацию Президента Российской Федерации. В обращении указываются:

1. Сведения об участке недр, право пользования которым является предметом аукциона, в том числе его наименование (при наличии) и местонахождение (наименование субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен участок недр).
   
   
2. Вид пользования недрами, вид полезного ископаемого и виды попутных полезных ископаемых (при наличии), содержащихся на участке недр, право пользования которым является предметом аукциона.
   
   
3. Сведения о лице, претендующем на получение права пользования участком недр.
   
   
4. Сведения о предлагаемых специальных требованиях.

В перечень документов, необходимых для подготовки проектов поручений Президента Российской Федерации об установлении специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр, включаются:

1. Документ, содержащий сведения об участке недр, право пользования которым является предметом аукциона, в том числе наименование (при наличии) участка недр, описание его границ, вид пользования недрами, вид полезного ископаемого и виды попутных полезных ископаемых (при наличии), содержащихся на участке недр.
   
   
2. Проект специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр.
   
   
3. Технологическое обоснование установления специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр.
   
   
4. Финансово-экономическое обоснование установления специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр, включающее в себя оценку объема выпадающих доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и объема предполагаемых поступлений в них, а также механизм обеспечения таких поступлений.
   
   
5. График разработки месторождения полезных ископаемых, расположенного на участке недр, право пользования которым является предметом аукциона.
   
   
6. Документ, содержащий сведения о наличии или создании на территории Российской Федерации организаций, осуществляющих производство продукции (в том числе с высокой долей добавленной стоимости) с использованием полезных ископаемых, для добычи которых предоставляется право пользования участком недр, включая сведения о местонахождении указанных организаций, сроках начала и планируемых объемах производства такой продукции.

Верховный Суд РФ неоднократно рассматривал иски о признании незаконным правовой нормы в той части, в которой она предусматривает в качестве условия для участия в аукционе на право пользования участками недр юридического лица то или иное требование. Так, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определением от 1 апреля 2025 г. № АПЛ25-65 оставила без изменения решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 января 2025 г. по делу № АКПИ24-1074 по заявлению ООО «Кингашская горнорудная компания» (далее — Общество) о признании частично недействующим пункта 11 требований к проведению аукциона на право пользования участком недр федерального значения Ак-Сугское, расположенным на территории Республики Тыва, для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, в том числе из вскрышных и вмещающих горных пород, использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, установленных распоряжением Правительства РФ от 30.08.2024 г. № 2373-р.

30 августа 2024 г. Правительство РФ издало распоряжение № 2373-р (далее — Распоряжение) о проведении в 2024 г. аукциона на право пользования участком недр федерального значения Ак-Сугское, расположенным на территории Республики Тыва, для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, в том числе из вскрышных и вмещающих горных пород, использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, в соответствии с требованиями к проведению аукциона согласно приложению (п. 1). В приложении к Распоряжению приведены требования к проведению аукциона на право пользования участком недр федерального значения Ак-Сугское, расположенным на территории Республики Тыва, для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, в том числе из вскрышных и вмещающих горных пород, использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород (далее — Требования). Согласно п. 11 Требований заявки на участие в аукционе вправе подавать юридические лица, созданные в соответствии с законодательством РФ, отвечающие требованиям, установленным законодательством Российской Федерации о недрах к пользователям недр на участках недр федерального значения, доля (вклад) участия Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» (далее — Государственная корпорация «Ростех») в уставном капитале которых составляет не менее 50 процентов.

Общество обратилось в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением о признании незаконным п. 11 Требований в той части, в которой он предусматривает в качестве условия для участия в аукционе юридического лица долю (вклад) в его уставном капитале Государственной корпорации «Ростех» — не менее 5%. В обоснование заявленного требования Общество сослалось на несоответствие оспариваемого положения ст. 13.1 и 17 Закона «О недрах», ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», п. 3 и 5 Правил проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесённым к участкам недр федерального или местного значения, в электронной форме, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2021 г. № 2499 (далее — Правила проведения аукциона), так как установление указанного специального требования к участникам аукциона исключает конкуренцию в сфере недропользования, создаёт ничем не обоснованное преимущество для юридических лиц, уставный капитал которых включает долю Государственной корпорации «Ростех», препятствует доступу иных профессиональных хозяйствующих субъектов к пользованию недрами Ак-Сугского месторождения, является экономически необоснованным и дискриминационным условием, ограничивающим конкуренцию и нарушающим антимонопольное законодательство, противоречащим документам стратегического планирования.

Участок недр Ак-Сугское относится к участкам недр федерального значения. Перечнем основных видов стратегического минерального сырья, утверждённым распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2022 г. № 2473-р, к стратегическому минеральному сырью в числе прочих отнесены: медь, молибден, золото, серебро, рений, часть из перечисленных полезных ископаемых залегает в участке недр федерального значения Ак-Сугское.

П. 5 данных Правил проведения аукциона устанавливает в соответствии с ч. 5 ст. 13.1 Закона «О недрах», что Правительство РФ в целях реализации документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, а также соблюдения социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации вправе устанавливать специальные требования к участникам аукциона на право пользования участками недр, указанными в ч. 1 ст. 13.1 Закона «О недрах».

На основании разъяснений Пленума Верховного Суда РФ в постановлении от 04.03.2021 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», согласно которым установление (предоставление) правовым актом прав и вытекающих из них преимуществ на рынке для определённой категории хозяйствующих субъектов само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, если это допускается законодательством и обусловлено публичным интересом (например, необходимо для предоставления поддержки отдельным категориям хозяйствующих субъектов, определённым законодательством, для обеспечения социально-экономического развития региона (абз. 3 п. 35), Верховный Суд РФ в решении от 
29 января 2025 г. по делу № АКПИ24-1074 и в определении от 1 апреля 2025 г. по делу № АПЛ25-65 приходит к выводу, что установление распоряжением Правительства РФ специальных требований к участникам аукциона само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, как ошибочно полагает административный истец, поскольку это допускается приведённым выше федеральным законодательством и обусловлено публичными интересами. При этом данные требования к участникам аукциона не предрешают исхода аукциона, не создают преимуществ конкретным лицам, а направлены прежде всего на допуск к участию в аукционе лиц, которые по своим характеристикам соответствуют требованиям документов стратегического планирования и обеспечат соблюдение социальных, экономических и экологических интересов граждан, проживающих в Республике Тыва, и всех граждан Российской Федерации.

Суд отметил, что установление оспариваемых административным истцом специальных требований к участникам аукциона на право пользования участком недр федерального значения Ак-Сугское обусловлено тем, что деятельность по добыче твердых полезных ископаемых является высокорисковой, в связи с чем недропользователю в целях подтверждения достаточного финансового потенциала для выполнения вытекающих из предоставленной лицензии на пользование недрами обязательств необходимо соответствовать установленным критериям, в том числе и в части уставного капитала, обеспечивающего покрытие возникающих долговых обязательств в случае наступления негативных последствий. С учетом сложности процесса добычи твердых полезных ископаемых, его финансовой затратности и длительного характера, в целях обеспечения государственных интересов, а также интересов населения Республики Тыва юридическое лицо должно обладать не только достаточным финансовым капиталом, но и являться постоянным субъектом хозяйственной деятельности, который имеет устойчивый статус на рынке.

Отметим, что в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» Суд использует категорию «установление (предоставление) правовым актом прав и вытекающих из них преимуществ», при этом в определении Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2025 г. № АПЛ25-65 суд говорит об «установлении специальных требований к участникам аукциона». Указанные правовые категории, безусловно, связаны между собой в данном случае, однако, полагаем, что их нельзя приравнивать друг к другу. Так, предоставление преимущественных прав можно рассматривать как дополнительный объем правомочий, расширяющий объем потенциальных возможностей субъекта по сравнению с общим объемом прав. При этом установление требований — это некий порог, перечень условий, не выполнив которые субъект не получит возможности реализовать определенное право.

Кроме того, в своих решениях Верховный Суд РФ, анализируя постановление Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2021 г. № 2499, которым утверждены Правила проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесённым к участкам недр федерального или местного значения, в электронной форме (далее — Правила проведения аукциона) и ч. 5 ст. 13.1 Закона «О недрах», особо подчеркнул, что законодательство, регулирующее правоотношения при проведении аукционов на право пользования участками недр, не содержит конкретного перечня специальных требований, предъявляемых к участникам таких аукционов. Таким образом, их количество и содержание определяется Правительством Российской Федерации как оптимальный вариант решения возникшего управленческого вопроса в каждой конкретной ситуации с учётом указанных выше целей (реализации документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, соблюдения социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации).

Безусловно, принятие отмеченного выше Указа Президента РФ от 07.04.2025 г. № 217, определяющего порядок подготовки проектов поручений Президента РФ об установлении специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр, является большим шагом в устранении правовой неопределенности в процедуре установления специальных требований. В этой связи следующим важным шагом нам видится установить нормативное регулирование критериев установления специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр. Важно соблюдать баланс, чтобы специальные требования к участникам аукциона, установленные Правительством РФ, не предрешали исхода аукциона, не создавали преимуществ конкретным лицам, а были нацелены прежде всего на допуск к участию в аукционе лиц, которые по своим характеристикам соответствуют требованиям документов стратегического планирования и обеспечат соблюдение социальных, экономических и экологических интересов граждан, проживающих в определенном субъекте РФ, и всех граждан Российской Федерации.

Проанализировав ряд распоряжений Правительства РФ об установлении специальных требований к участникам аукциона на право пользования участком недр, можно выделить наиболее часто встречающиеся требования, в частности:

• требования к финансовому положению;
  
  
• государственная регистрация юридического лица на территории субъекта РФ, где расположен участок недр, предоставляемый в пользование, или наличие на территории указанного субъекта РФ представительства, филиала, зарегистрированных не позднее определенной даты;
  
  
• отсутствие в числе учредителей, акционеров юридического лица (юридических лиц), местом государственной регистрации которого является иностранное государство, входящее в перечень иностранных государств и территорий, совершающих в отношении Российской Федерации, российских юридических лиц и физических лиц недружественные действия, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2022 г. № 430-р;
  
  
• размер уставного капитала по состоянию на определенную дату, составляющий не менее определенной суммы и фактически оплаченный;
  
  
• наличие в перечне системообразующих организаций российской экономики, утвержденном Правительственной комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики, образованной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2020 г. № 236 «О Правительственной комиссии по повышению устойчивости развития российской экономики»;
  
  
• определение не менее одного раза за последние 3 года на основании распоряжения Правительства Российской Федерации единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком, головным исполнителем) осуществляемых закупок товаров, работ, услуг в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 93 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
  
  
• наличие соглашения о социально-экономическом взаимодействии (либо соглашения об осуществлении инвестиционной деятельности), заключенного с субъектом РФ (на территории которого расположен участок недр, предоставляемый в пользование), на определенную сумму;
  
  
• наличие плана (дорожной карты) реализации мероприятий по использованию снятого плодородного слоя почвы черноземов, расположенных в границах участка недр, предоставляемого в пользование, в целях улучшения малопродуктивных и деградированных земель на территории субъекта РФ, в том числе вовлекаемых в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, согласованного субъектом РФ;
  
  
• наличие действующей на территории определенного субъекта РФ лицензии на пользование недрами;
  
  
• наличие определенного договора в сфере недропользования (конкретизация предмета договора и иных обязательных требований устанавливается в распоряжении Правительства РФ).
  

Таким образом, на основании вышеизложенного:

1. Возникновение у юридических лиц, включенных в перечень стратегических предприятий и стратегических обществ, преимущественного положения при предоставлении в пользование участков недр, следует рассматривать не как преимущественное право, а как следствие необходимости соответствия определенным требованиям к участникам аукциона на право пользования участками недр.
   
   
2.  Установление указанных специальных требований обусловлено:
      а) необходимостью защиты публичных интересов (например, необходимо для предоставления поддержки отдельным категориям хозяйствующих субъектов, определённых законодательством, для обеспечения социально-экономического развития региона и т.д.) и в целях устранения правовой неопределенности предлагается в каждом конкретном распоряжении Правительства РФ об установлении специальных требований к участникам аукциона на право пользования участком недр устанавливать, какой именно публичный интерес призвано защитить данное распоряжение;
      б) тем, что деятельность по добыче твердых полезных ископаемых является высокорисковой, в связи с чем недропользователю в целях подтверждения достаточного финансового потенциала для выполнения вытекающих из предоставленной лицензии на пользование недрами обязательств необходимо соответствовать установленным критериям, в частности обладать не только достаточным финансовым капиталом, но и являться постоянным субъектом хозяйственной деятельности, который имеет устойчивый статус на рынке.
   
   
3. установление указанных специальных требований должно быть нацелено не на создание дискриминационных условий и не на ограничение конкуренции в сфере недропользования, а на оптимальный выбор недропользователя в каждой конкретной ситуации с учётом целей реализации документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти РФ, соблюдения социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации, а также должно исключать необоснованное предоставление преимущества конкретному лицу.
   
   
4. В целях исключения необоснованного предоставления преимущества конкретному лицу и учитывая, что законодательство, регулирующее правоотношения при проведении аукционов на право пользования участками недр, не содержит конкретного перечня специальных требований, предъявляемых к участникам таких аукционов, предлагается нормативно закрепить критерии установления специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр и их примерный перечень.
   

Опубликовано в журнале "Золото и технологии" № 2/июнь 2025 г.