Проблемы правового регулирования рекультивации нарушенных земель при разработке месторождений россыпного золота

120

Александр Варчук — главный инженер проекта, Хорошая-Экология

При открытом способе разработки месторождений россыпного золота недропользователи оказывают значительное воздействие на почвенно-растительный покров. В результате хозяйственной деятельности изменяется геохимический состав почв и грунтов, оказывается воздействие на природный ландшафт. Основными факторами загрязнения являются: снятие почвенно-растительного слоя, эксплуатация горной и автомобильной техники, организация водоотводных сооружений (канав) и оборотного водоснабжения промывочных приборов. Как правило, добыча полезного ископаемого осуществляется на землях лесного фонда. По окончании разработки месторождения недропользователи в соответствии с требованиями законодательства обязаны выполнить мероприятия по рекультивации нарушенных земель и сдать земельные участки арендодателю.

В статье выполнен обзор нормативных требований к рекультивации нарушенных земель и выявлена проблематика реализации мероприятий по рекультивации для месторождений россыпного золота.

Основной нормативной базой, определяющей требования к выполнению работ по рекультивации нарушенных земель, являются следующие нормативно-правовые акты:

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ;
«Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ;
«Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ;
Постановление Правительства РФ от 10.07.2018 г. № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель» (далее — постановление № 800).

Дополнительно действуют государственные стандарты (ГОСТ), санитарные нормы и правила (СанПиН), определяющие требования к качеству почв и грунтов, восстановлению биологического разнообразия при рекультивации, особенности выполнения рекультивации на землях, загрязненных нефтепродуктами и т.д.

С 1 сентября 2025 г. вступает в силу постановление Правительства РФ от 29.05.2025 г. № 781 «Об утверждении Правил проведения рекультивации и консервации земель» (далее — «постановление № 781») и утрачивает силу постановление № 800. Основные нововведения в постановлении № 781 относительно постановления № 800 кратко описаны ниже:

понятие «рекультивация земель» дополнено мероприятиями по созданию агролесомелиоративных и агрофитомелиоративных насаждений;
приведены требования к рекультивации лесных земель, в т. ч. лесовосстановлению;
определены условия использования для рекультивации вскрышных и вмещающих пород;
в состав проектной документации включается описание результатов инженерных изысканий и оценки воздействия деятельности по рекультивации земель на окружающую среду;
детально определен порядок сдачи рекультивированных земель правообладателям.

Таким образом, выполнение работ по рекультивации предполагает выполнение исследований и инженерных изысканий, оценку воздействия на окружающую среду, разработку, утверждение и согласование проекта рекультивации, а также в отдельных случаях проведение государственной экологической экспертизы (далее — ГЭЭ).

Рассмотрим каждое из основных нововведений подробнее.

В определении понятия «рекультивация земель» в соответствии с постановлением № 781 вместо создания защитных лесных насаждений предусматривается создание агролесомелиоративных и агрофитомелиоративных насаждений. Данные понятия раскрываются в Федеральном законе от 10.01.1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель».

Агролесомелиоративные (агрофитомелиоративные) насаждения — лесные насаждения (либо кустарники, травянистая растительность) естественного происхождения или искусственно созданные на землях сельскохозяйственного назначения или на землях, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции, в целях предотвращения деградации земель и защиты их от негативного воздействия природного и антропогенного характера посредством использования почвозащитных и иных полезных функций агролесомелиоративных (агрофитомелиоративных) насаждений.

Таким образом, в постановлении № 781 недропользователю предписывается проведение биологического этапа рекультивации с высадкой растительности в случае разработки месторождений на землях сельскохозяйственного назначения.

В то же время в постановлении № 781 приведено требование о проведении работ по искусственному или комбинированному лесовосстановлению или лесоразведению с применением саженцев с открытой или закрытой корневой системой в целях создания защитных лесных насаждений в соответствии с правилами лесовосстановления или правилами лесоразведения, предусмотренными Лесным кодексом Российской Федерации, при осуществлении биологических мероприятий по рекультивации земель, расположенных на землях лесного фонда.

Отдельным очень сложным вопросом является обращение с отходами недропользования (вскрышными и вмещающими породами). В соответствии с преамбулой Закона РФ «О недрах» от 21.02.1992 г. № 2395-1 (далее — ФЗ «О недрах»), отходами недропользования являются вскрышные и вмещающие горные породы, шламы, хвосты обогащения полезных ископаемых и иных отходов геологического изучения, разведки, добычи и первичной переработки минерального сырья, содержащие полезные ископаемые и полезные компоненты или не содержащие полезные ископаемые и полезные компоненты. При разработке россыпных месторождений к отходам недропользования можно отнести вскрышные породы и гале-эфельные отвалы, образующиеся после промывки песков на промприборах.

В соответствии со ст. 23.5 ФЗ «О недрах», вскрышные и вмещающие породы могут быть использованы недропользователем для проведения рекультивации.

Постановление № 781 также предусматривает возможность использования для рекультивации вскрышных и вмещающих пород при технических мероприятиях (техническом этапе) рекультивации.

Практика разработки месторождений россыпного золота, в отличие от рудных месторождений, как правило, не предусматривает оформление отвалов как объектов размещения отходов. Это связано с особенностями ведения горных работ и отсутствием необходимости разработки проектной документации на объекты капитального строительства. Как правило, вскрышные породы размещаются на бортах отрабатываемой россыпи, галечно-эфельные отвалы формируются в процессе промывки песков в непосредственной близости от приборостоянок. Фронт горных работ имеет значительную протяжённость, часто участок недр отрабатывается несколько сезонов подряд. По завершении работ перед недропользователем встаёт вопрос об использовании образовавшихся вскрышных и вмещающих пород. Для выбора направления дальнейших действий надо классифицировать горные породы как отходы недропользования либо как отходы производства.

Если горные породы будут классифицированы как отходы недропользования, то весь их объем должен быть использован для рекультивации нарушенных земель, при этом:

Проект рекультивации подлежит ГЭЭ, что увеличивает стоимость и сроки его разработки, согласования и утверждения.
При реализации работ по рекультивации будет большой объем перевалки горной массы, что приведет к очень большим затратам.

В случае, если вскрышные и вмещающие породы будут классифицированы как отходы производства и будут оставлены в существующих сооружениях (отвалах), то возникает необходимость выполнения следующих мероприятий:

Внесения платы за размещение отходов производства, в т. ч. сверхнормативной платы, т. к. первоначально отходы были размещены не на объектах размещения отходов. Плата должна быть внесена за весь объем вскрышных пород, образовавшийся за период отработки месторождения.
Проектирования объектов размещения отходов с последующим размещением в них всего объема вскрышных и вмещающих пород. Для подготовки проектной документации необходимо провести комплекс инженерных изысканий. Проектная документация объекта размещения отходов подлежит ГЭЭ и экспертизе в ФАУ «Главгосэкспертиза России».
Выполнение рекультивации нарушенных земель по окончании эксплуатации объекта размещения отходов.

В постановлении № 781 приведено требование о включении в раздел «Пояснительная записка» проекта рекультивации описания результатов оценки воздействия планируемой деятельности по рекультивации земель на окружающую среду. В случае, если проект рекультивации подлежит ГЭЭ, необходимо проведение процедуры оценки воздействия на окружающую среду в соответствии с требованиями Федерального закона от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и постановления Правительства РФ от 28 ноября 2024 г. № 1644 с проведением общественных обсуждений.

Требования постановления № 781 предусматривают включение в проект рекультивации описание результатов инженерных изысканий. Действующие своды правил по инженерным изысканиям (СП 47.13330.2016, СП 502.1325800.2021 и другие) определяют состав и объемы работ по инженерным изысканиям при проектировании объектов капитального строительства. Четкие требования к видам, составу и объемам работ по инженерным изысканиям для разработки проекта рекультивации не подготовлено, в связи с чем затруднительно планировать сроки, объемы и стоимость данных видов работ.

Требования пункта 33 постановления № 781 обязывают недропользователя разработать проект рекультивации и приступить к работам по рекультивации в срок, установленный лицензией на пользование недрами. Если же лицензией данный срок не установлен, то в течение 8 месяцев либо 18 месяцев для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностям с момента завершения деятельности или получения предписания органов надзора.

В целях приемки результатов работ (этапов работ) по рекультивации земель на участках, находящихся в федеральной собственности, привлекается комиссия с представителями Россельхознадзора (для земель сельскохозяйственного назначения) и Росприроднадзора (для прочих видов земель).

Качество земель (физические, химические и биологические показатели) после проведения рекультивации должно быть подтверждено по итогам проведения измерений, исследований.

Вышеперечисленные требования к рекультивации нарушенных земель будут оказывать значительное влияние на технико-экономические показатели разработки месторождений россыпного золота, увеличивая себестоимость добычи драгоценного металла. В дополнение к этому, увеличивается срок отработки месторождения, связанный с выполнением работ по рекультивации (технического и биологического этапов). Просматривается необходимость подготовки отдельных нормативно-правовых актов, уточняющих требования, процедуры и критерии выполнения работ по рекультивации земель, нарушенных при отработке россыпных месторождений.

www.goodecology.ru

Опубликовано в журнале "Золото и технологии" № 2/июнь 2025 г.

Комментарии (0)