Тёмные стороны законопроекта «О старательской деятельности»
П.Д. Луняшин — советник председателя Союза старателей России, ветеран Крайнего Севера.12 июля 2023 г. Государственной Думой рассмотрен и принят в первом чтении пакет законопроектов о старательской деятельности, основным из которых является проект федерального закона № 343102-8 «О старательской деятельности».
Законопроекты неоднозначные, вызывают большое количество вопросов. Отношение к ним также разное: от категорического отвержения (постоянный комитет Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по земельным отношениям, природным ресурсам и экологии не поддержал проект федерального закона № 343102-8 «О старательской деятельности») до грома рукоплесканий (Минприроды Магаданской области). Учитывая ряд разногласий и отказа некоторых территорий от внедрения законопроекта, Госдума предусмотрела реализацию положений законопроекта в пилотном режиме только на территориях Магаданской области и Забайкальского края в течение 4-х лет.
В основе эйфории у депутатов Государственной Думы, практически единогласно поддержавших законопроекты, и у некоторых специалистов, ратующих за их скорейшее принятие, лежат откровенно неверные экономические расчеты, принятые разработчиками законопроектов.
Для начала, среднее содержание золота в песках, которое положено в расчёты экономики законопроектов, указано 1,5 г/т (отмечу, что на россыпях содержание измеряется в граммах на кубометр, а не на тонну, и выходит, что заложено 2,2-2,4 г/м3). В итоге горе-экономисты насчитали более 5 млрд руб. налоговых поступлений в год от деятельности «новых» старателей при самом пессимистичном сценарии. Между прочим, бюджетная эффективность 514 россыпных предприятий, добывших за 2021 г. свыше 83 т золота, составила 45,8 млрд руб.
Согласно проекту закона, выделяться участки для старательской добычи должны фактически «в чистом поле», где нет ни то что запасов, но и прогнозных ресурсов. Исключаются из перечня территории, на которых планируется осуществление старательской деятельности, участки с техногенными образованиями, т.е. такие участки, на которых обычно и промышляют нелегальные искатели удачи.
Объёмы горных работ по освоению оговоренных старательских участков с площадью до 10 га будут нереальными для старателя, вооружённого лопатой, ломом, кайлом, тачкой и лотком. В исходных материалах предыдущих законопроектов «о вольном приносе» были подсчитаны средние параметры старательского участка: мощность торфов — 2,11 м, песков — 0,74 м, запасы торфов — 21,1 тыс. м3, песков — 7,4 тыс. м3. Общий объём торфов, который предстоит вскрыть на участке старателю-индивидуалу, составит 21,1 тыс. м3, т.е. по 7 тыс. м3 за сезон. Статистика ГУЛАГа говорит о том, что среднегодовая выработка заключённого на вскрыше торфов с применением мускульной силы за период 1932– 1938 гг. составляла 138 м3. Набор рабочего инструмента для современного старателя предусмотрен тот же, что был и в колымских лагерях. Сама норма вскрыши растительного слоя «на лопату» с его погрузкой на тачку составляла 13 м3 в сутки (без учёта доставки), но немеханизированной вскрыше сопутствовал ещё немалый перечень вспомогательных работ. Лотошник промывал в сутки 0,4–0,6 м3 песков. Проинтерполировав эти показатели на средние данные по лицензионному участку, мы увидим, что на вскрышу торфов старателю (с числом нанятых работников до 10 человек) потребуется 15 лет, а на промывку песков — 12 лет! Комментарии, как говорится, излишни. К тому же, предположить, что современный старатель захочет работать в гулаговском ритме — абсолютный бред! Впрочем, никто из новых старателей не будет осваивать полученный участок с промывкой на массу — будут работать выборочно, «ямочным» способом, как это практикуют в странах третьего мира.
Согласно законопроекту, новые старатели будут обложены таким количеством обременений, что большинство соискателей не захотят с ними связываться.
Так, чтобы получить участок, нужно зарегистрироваться индивидуальным предпринимателем (ИП) с обязательной уплатой единого социального налога в размере 45 842 руб. в год. Ещё ничего не добыв, вольный старатель уже оказывается должен в казну.
Чтобы сдать добытое золото, его нельзя принести в кармане в пункт приёма. Это нарушение закона с конфискацией и штрафом. Необходимо руководствоваться Федеральным законом 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», встать на специальный учет и выполнять требования к учету, хранению, перевозке и охране золота, добытого собственным трудом. Впрочем, возможно, что этот вопрос будет решаться на местах главами государственных органов самоуправления в сфере старательской деятельности. Как пояснил заместитель министра России по развитию Дальнего Востока и Арктики П. Волков, сырье, которое добудут старатели, будет использоваться в соответствии с законодательством о драгоценных металлах.
Старатель не может хранить добытое золото на участке более трех месяцев — он обязан заключить договор на вывоз добытого сырья с организацией, имеющей соответствующую лицензию. Волков отметил, что «к самому золоту, которое старатель добыл, его допустят после того, как организация сдаст соответствующий металл на аффинаж. После этого он получит свою часть за вычетом попутных металлов, которые ему не могут принадлежать в силу закона». Непонятно только, сколько же придётся заплатить старателю за доставку своих немногих добытых тяжким трудом граммов.
Большие вопросы есть к требованиям по восстановлению старательского участка. Старатель-одиночка должен Ф выровнять слой земли до первоначального рельефа с нанесением плодородного слоя почвы в случае, если он был снят при осуществлении старательской деятельности; вывезти отходы производства и потребления; снести и вывести некапитальные строения и сооружения; посадить сеянцы на месте вырубленных лесных насаждений; предоставить фото и видео документы о проведённых восстановительных работах. Серьёзные сомнения возникают в том, что старатель-одиночка потащит за собой в тайгу саженцы для восстановления своего участка. Законопроект не предусматривает проведение каких-либо иных исследований после восстановительных работ, отсутствует положение о приемке выполненных работ по восстановлению старательского участка, то есть достаточно направления декларации в электронном виде. Между тем восстановительные работы имеют длительный характер, а результаты проведенных мероприятий по восстановлению выявляются по истечении определённого времени.
Учитывая вышесказанное, можно смело предположить, что в новые старатели не пойдут истинные искатели, но зато в числе соискателей обнаружатся очередные «предприниматели», которые весьма успешно и сегодня занимаются нелегальной скупкой золота. Они же наймут рабочую силу, которая будет имитировать старательскую золотодобычу. И не важно, что на выделенном участке не окажется драгоценного металла — золото поступит из других источников: от настоящих нелегалов до ворованного с действующих предприятий. Вряд ли на таком старательском участке появится проверяющий инспектор: большая удалённость не позволит осуществлять действенный контроль.
Убытки бюджета от внедрения законопроекта подсчитаны более-менее точно на примере Магаданской области: за счёт создания контролирующего аппарата (30 специалистов на область) годовой ущерб бюджету составит 28,3 млн руб. Ну а в Республике Саха (Якутия) объём расходов по осуществлению контрольно-надзорных функций уполномоченным органом в отношении субъектов старательской деятельности будет гораздо более значительным с учетом природно-климатических условий, транспортной доступности и отдаленности территорий. Труднодоступность расположения участков будет способствовать слабому контролю правоохранительных и надзорных органов за старательской деятельностью. Невозможно будет контролировать объем добываемого золота на старательском участке, использование оборудования, средств, способов и методов ведения работ при осуществлении старательской деятельности. Таким образом, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного законопроекта вполне конкретны, а доходы от данного вида деятельности достаточно сомнительны. Скажем, одобрена норма о том, что от НДФЛ освободят доходы, которые старатель получил от продажи золота общим весом не более одного килограмма в химически чистом виде. И если у него заведётся «лишнее» золото сверх этого норматива, то он вряд ли побежит сдавать его в официальную золотоприёмную кассу, а поспешит к нелегальным скупщикам.
Дополнительным источником бюджетных затрат станет содержание «прогоревших» старателей, у которых не будет денег даже на обратную дорогу. Сотни таких вольноприносителей резко ухудшат криминогенную обстановку в добывающих регионах. Забота о размещении, содержании и отправке к местам постоянного проживания ляжет на территориальные органы власти и бюджет.
Предложенный Минвосток развития документ выводит старателей-частников из-под регулирования закона «О недрах». В результате получится, что для индивидуальных предпринимателей при добыче драгметалла будет действовать два правовых режима: для старателей и для организаций-пользователей недр. Индивидуальных предпринимателей законопроект наделяет преференциями, в том числе при налогообложении, тогда как для малых предприятий при той же численности работников (до десяти человек) таких льгот не предусмотрено. В 2022 г. у нас в стране действовало 132 предприятия с годовой добычей до 10 кг золота. Вместе они добыли 571 кг золота, в среднем 4,3 кг. Изъятие старательской деятельности из-под действия законодательства о недрах означает, что с частника, в отличие от компании, сложно будет потребовать рационального использования и охраны окружающей среды. Старатель, перекопавший ручей и навредивший обитавшей в нем рыбе, вряд ли станет сам восстанавливать место добычи.
Иногда приходится слышать вопросы о том, почему Союз старателей России не поддержал ни один из законопроектов по вольному приносу. Отвечу так: во-первых, Союз старателей — это общественная некоммерческая организация, которая защищает интересы промышленных предприятий, которые входят в состав Союза. Многие из этих предприятий на протяжении своей деятельности сталкивались с хищениями золота и не хотят криминализации отрасли, которая может вырасти с введением закона. Во-вторых, чиновники в современной России никогда не смогут разработать такой законопроект, который бы устроил настоящих вольных старателей. Попытки загнать их в жёсткие рамки различных предписаний (непростая процедура регистрации, строгое ограничение территории деятельности, необходимость готовить многочисленные отчёты) никак не уживаются со старательской вольницей.
Вот портрет современного российского старателя-одиночки: далеко не всегда законопослушен. Уже не молод, и поэтому достаточно опытен в золотодобыче. Работает индивидуально или в группе из 2–3 человек. У него есть лоток, кайло, лопата, ведро, топор, иногда металлодетектор, пара метров коврика для проходнушки. Не боится трудностей и опасностей, готов работать по 12–14 часов, стоя в ледяной воде, жить в шалаше и питаться впроголодь. Такой старатель всё-равно будет мыть золото на своих заветных участках и продавать его нелегальным скупщикам, которые, возможно, будут это золото сдавать государству как добытое официально.
Вот что сегодня говорят «чёрные» старатели, люди, как говорится, от сохи, т.е. те, кто реально ищет и добывает нелегальное золото: «занимаясь реальным старательством, я под это дело (старательство по новому закону) не подписался бы ни за что и никогда! Лучше браконьерить — больше шансов быть в наваре и остаться живым».
Старателя-одиночку вполне могла бы устроить патентная система для мелкой добычи золота вместо оформления индивидуального предпринимательства. Купил человек патент, заплатил за него и пошел искать на каком ручье или косе поставить свою проходнушку. Правильно было бы на первых порах предоставлять такие патенты только местным жителям, что снизит негативный эффект от нахлынувших в тайгу искателей приключений и шального золота. Но на такой вариант не пойдёт ни один чиновник.
Вопросы выбора участков для старательской добычи будут возникать постоянно.
Председатель постоянного комитета Законодательной Думы Хабаровского края по вопросам промышленности, предпринимательства и инфраструктуры В. Лопатин выразил сомнения в надёжности предлагаемого порядка предоставления участков золотоискателям через информационную систему по аналогии с ФИС «На Дальний Восток», с помощью которой граждане выбирают «дальневосточные гектары». Он отметил, что потенциальные пользователи «гектаров» при выборе наделов сталкивались с большими сложностями, в т.ч. из-за отсутствия интернета в отдаленных населенных пунктах, на жителей которых прежде всего рассчитан законопроект. Хабаровская краевая Законодательная дума законопроект не поддержала. В. Лопатин не согласился и с аргументами, которые приводил губернатор Забайкальского края А. Осипов, который заявил, что региону очень нужен закон о старателях, поскольку там 65 процентов населения проживает в труднодоступных районах, где нет работы. А по мнению ректора Санкт-Петербургского Горного университета В. Литвиненко, в современных условиях нет той идеальной картины, когда с лотком и киркой можно намыть золота на достойную жизнь. Таким способом проблемы занятости не решить, а можно лишь устроить «золотую лихорадку». К тому же, закон «О старательской добыче» не снимет проблем дарасунских «чёрных» копателей, которые нелегально работают на лицензионных площадях Дарасунского рудника — возможность работать в правовом поле у них не появится.
Как говорит геолог А. Грищенко, руководитель Магаданского филиала Фонда геологической информации, «даже если мы задействуем тысячу индивидуальных предпринимателей, что явно нереально, то, во-первых, мы не найдем объектов для их работы, так как площади с доступной транспортной сетью на сегодня практически все находятся в распределенном фонде недр, а во-вторых, объем добычи металла индивидуальными добытчиками будет крайне невелик. Считать, что область экономически поднимется от вольного приноса — это, конечно, не больше, чем фантазии. В какой-то мере это сможет частично решить чисто социальные проблемы: какие-то отдельные семьи смогут себя прокормить». Конечно, есть немало людей, которые насмотрелись американской «Золотой лихорадки» и думают, что можно сразу много намыть, но это очень ошибочное мнение, такого не бывает, что ты пришёл, копнул — и у тебя полный лоток золота. В Номе на Аляске ежегодно работают более 120 бригад старателей (большинство из них на морских мини-драгах), и только десяток из них может окупить понесённые расходы.
В законопроекте на перечни территорий, в границах которых может осуществляться старательская деятельность, наложена такая масса ограничений, что предоставляемый старательский участок максимально удалён от возможных земель с наличием драгоценного металла: к примеру, «земельные участки, в границах которых расположены месторождения полезных ископаемых, учтенным государственным балансом запасов полезных ископаемых, и месторождения полезных ископаемых, учтенные в государственном кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых, и (или) земельные, соответствующие участкам недр с прогнозными ресурсами полезных ископаемых и (или) отходами недропользования, содержащие полезные ископаемые и полезные компоненты»; «земельные участки в границах участков недр, включенных в перечни участков недр (за исключением участков недр федерального значения и участков недр местного значения) для геологического изучения недр, для разведки и добычи полезных ископаемых, для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, или для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, утвержденных федеральным органом управления государственным фондом недр».
Многие чиновники, щедро раздающие комментарии к новому законопроекту, очевидно, не сильно вчитывались в эти ограничения, рассказывая прессе о том, что неперспективные для промышленной добычи мелкие россыпные месторождения или отработанные россыпи в Магаданской области и Забайкальском крае будут доступны новым старателям. Ведь о месторождениях речи в законопроекте вообще не идёт!
Законные пути для старателей-индивидуалов есть
В рамках действующего законодательства имеются возможности для старательства «на себя». В Магаданской области есть немало бригад, которые работают на подряде у золотодобывающих компаний. При этом такие бригады не получают лицензий, не занимаются оформлением многочисленных документов и разрешений — всё это делает арендодатель. Старатели ведут горные работы (вскрышу, промывку), но не занимаются съёмом металла, его охраной и доставкой, т.е. выступают как операторы. У договоров подряда самые разные формы и условия, но поскольку таких бригад десятки, значит, это представляется делом выгодным.
Второй вариант — это когда вольный старатель с хорошим опытом работы оформляется на временную работу в артель «опробщиком», что позволяет покопаться на старых и вновь отработанных полигонах, которых у крупных предприятий остались десятки. Для того чтобы получить доступ к интересующим отработанным полигонам, старателю приходится идти на поклон к руководителям действующих золотодобывающих предприятий. В разных регионах к таким соискателям относятся по-разному. В Магаданской и Амурской областях, где наработана практика организации индивидуальной золотодобычи, получить разрешение намного проще, чем, например, в Иркутской. На этих полигонах иногда удается находить выгодные участки, где можно подобрать то, что осталось. Работа ведётся в одиночку, только в дозволенных местах и, надо сказать, в ряде случаев небезуспешно. Год на год не приходится, ведь условия всегда разные, да и «фарт» старательский непостоянен. Благодаря полученным от сдачи найденного в золотоприемную кассу (ЗПК) предприятия деньгам, такой старатель может содержать семью, помогать детям, обеспечить себе достойный отдых. Для предприятий работа опробщика тоже выгодна, ведь принимают золото обычно за полцены, а полученная информация о недоработанных местах позволяет произвести их дозачистку мощной техникой. Участки бывают хорошие, так что предприятия получают от такой работы не так уж и мало дополнительного золота.
Новое чтение законопроекта «О старательской добыче»
Ко второму чтению законопроекта готовится целый ряд поправок, которые несколько изменят первоначальную версию. Во-первых, предложено новое наименование: «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования осуществления старательской деятельности». Во-вторых, территория проведения эксперимента по установлению специального регулирования осуществления старательской деятельности ограничена Забайкальским краем и Магаданской областью. Экспериментальный правовой режим устанавливается на срок четыре года с даты вступления в силу данного закона.
Здесь же предложено исключить статью первую, в которой предлагалось внести в Закон «О недрах» предложение, которое давало приоритет Закону «О старательской деятельности» перед Законом «О недрах» («Отношения, связанные с осуществлением деятельности по поиску и добыче золота в соответствии с Федеральным законом «О старательской деятельности», регулируются указанным Федеральным законом»).
Внесены дополнительные ограничения по предоставляемым старательским участкам, одно из которых вызывает полное недоумение: из границ территорий старательской деятельности предложено исключить территории, в границах которых расположен вечномерзлый грунт. Фактически это ограничение исключает для старательской деятельности большинство территорий России, в т.ч. и Магаданскую область. Наверняка этот курьёзный пункт будет из законопроекта исключён в ходе дальнейшей работы над поправками.
Учитывая мощное административное давление, можно предположить, что законопроект «О старательской золотодобыче» или его аналог («О проведении эксперимента по установлению специального регулирования осуществления старательской деятельности») будет принят в 2023–2024 гг. Возможно, правы те специалисты, которые заявляют, что «закон надо однозначно запускать, чтобы отшлифовать шероховатости» (министр природных ресурсов Магаданской области О. Косолапов). Министр экономического развития Забайкальского края А. Бардалеев добавил, что ему понятны опасения рисков роста криминала, но «здесь дело такое: не попробуешь, не поймешь. Если у людей появится возможность работать в правовом поле, вероятно, сократятся объемы нелегальной добычи, с одной стороны. А с другой стороны, повышаются и риски воровства у крупных недропользователей».
Опубликовано в журнале «Золото и технологии», № 3 (61)/сентябрь 2023 г.
