Система законодательства о недрах и основные тенденции его развития
Н.И. Хлуденева — старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, к.ю.н.
Российская Федерация обладает почти шестой частью мировых запасов минерального сырья. Огромный минерально-сырьевой потенциал России является неотъемлемым условием ее социально-экономического развития, геополитического положения и особой роли в мировом сообществе. Поэтому достижение баланса между потреблением минерального сырья и его воспроизводством, а также обеспечение рационального использования и охраны недр должны выступать в качестве перманентных ориентиров внутренней политики нашего государства. Правовой фундамент обеспечения следованию указанным ориентирам должно устанавливать законодательство о недрах, основу которого составляет Закон РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах».>1
Указанный закон закрепляет базовые в системе правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования нормы, определяющие режим пользования недрами, основы рационального использования и охраны недр, систему платежей при пользовании недрами. Помимо названного закона в систему законодательства о недрах входят иные законодательные акты, принятые на федеральном и региональном уровнях. В их числе: Федеральный закон от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»,>2 Федеральный закон от 30.11.1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе»,>3 законы субъектов РФ в сфере недропользования (например, Закон Республики Алтай «О недрах и недропользовании», Закон Республики Дагестан «О недрах», Закон Московской области «О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения», Закон Ленинградской области «О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых» и др.).
В настоящее время законодательно урегулирован широкий спектр общественных отношений, складывающихся в сфере недропользования, определены виды и сроки пользования недрами, основания предоставления в пользование участков недр, порядок лицензирования в сфере недропользования, порядок и условия проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр, основания прекращения права пользования участком недр, основные требования по рациональному использованию и охране недр и др. Однако как показывает анализ правоприменительной практики не все заявленные в начале 90-х гг. прошлого столетия и позднее цели законодательного регулирования в сфере недропользования к настоящему времени реализованы:
Серьезной проблемой в сфере государственного регулирования недропользования, является отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти, осуществляющими функции в сфере регулирования отношений недропользования. В частности, в соответствии с Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293,>4 государственный геологический контроль в Российской Федерации осуществляют одновременно несколько органов государственной власти: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации во взаимодействии с иными контрольными органами. Анализ требований названного положения показывает насколько неоднозначно определены вопросы, по которым каждый из уполномоченных органов государственной власти осуществляет государственный геологический контроль.
Отсутствие четкого разграничения контрольных полномочий между различными уровнями государственной власти, неясность в объемах указанных полномочий, слабое взаимодействие органов, осуществляющих контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, постоянные преобразования в рассматриваемой сфере снижают эффективность государственного геологического контроля, создают благотворную почву для коррупции и взяточничества.
Взимаемый в настоящее время с недропользователей налог на добычу полезных ископаемых не учитывает все особенности горно-геологических условий месторождений, а также особенности добычного цикла отработки запасов. Ввиду того, что на начальном этапе разработки месторождений очень медленно происходит наращивание добычи, а на последнем — стремительное снижение рентабельности производства, то с целью повышения заинтересованности недропользователей в максимальном извлечении полезных ископаемых следует рассмотреть возможность перехода на дифференцированную шкалу налогообложения.>5 Внедрение указанного правового механизма будет стимулировать отработку остаточных запасов месторождений применительно ко всем видам полезных ископаемых и районам их добычи, а значит, будет способствовать решению одной из главных задач государственного регулирования отношений недропользования — обеспечению рационального использования и охраны недр в интересах настоящего и будущих поколений народов Российской Федерации.
Причиной неэффективности законодательства о недрах отчасти является пробельность и несогласованность, образующих его нормативных правовых актов, а также отсутствие научно обоснованной концепции развития правового регулирования в сфере недропользования.
Пробелы в правовом регулировании особенно проявляются в управлении использованием и охраной недр; разграничении права государственной собственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерацией; правовом статусе отдельных категорий полезных ископаемых; правовом режиме горного имущества; приватизации и переходе горных отношений к рыночной экономике; защищенности национальных интересов; энергосберегающего и ресурсосберегающего горного производства.>6
Нуждается в совершенствовании и понятийный аппарат, используемый в законодательстве о недрах. В частности, могли бы найти отражение в Законе РФ «О недрах» такие термины как: «участки недр местного значения», «существенные условия лицензии», «нарушение естественных свойств недр», «порча месторождения», «создание условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами», «вред, причиненный в результате нарушения законодательства о недрах», «федеральный орган управления государственным фондом недр» и др.
Об отсутствии концепции развития законодательства о недрах красноречиво свидетельствует практика постоянного внесения изменений в Закон РФ «О недрах», что свидетельствует о хаотичном развитии законодательства о недрах.
Закон Российской Федерации «О недрах» — один из федеральных законов, которые часто модернизируются в последнее время (с момента принятия в 1992 году в указанный закон уже 21 раз вносились изменения).
Хотя отмеченная тенденция свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования отношений, складывающихся в процессе использования и охраны недр, однако преобладание фрагментарного, бессистемного подхода в изменении норм законодательства о недрах недопустимо.
В целях обеспечения единства и целостности правового регулирования в сфере недропользования необходимо осуществление системного планирования законотворческой деятельности в указанной сфере, базирующейся на результатах правоприменительной практики.
Вышеперечисленные проблемы правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр, определяют основные тенденции развития законодательства о недрах: модернизация государственной системы лицензирования пользования недрами и государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр; устранение излишних административных барьеров в сфере недропользования; совершенствование порядка предоставления земельных участков для недропользования; создание правовых условий для внедрения инструментов экономического механизма рационального использования и охраны недр, включая внедрение элементов обязательного экологического страхования; совершенствование порядка разработки месторождений полезных ископаемых и пользования недрами; усиление мер ответственности за нарушение требований по рациональному использованию и охране недр.
>1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
>2 Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 18.
>3 Собрание законодательства РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.
>4 Собрание законодательства РФ. 2005. № 20. Ст. 1885
>5 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (2008 г.).
>6 Клюкин Б.Д. Проблемы и пути совершенствования законодательной базы горного права Российской Федерации // Экологическое право. 2010. № 3. С. 10.
Опубликовано в журнале «Золото и технологии», № 3 (10)/октябрь 2010 г.
Российская Федерация обладает почти шестой частью мировых запасов минерального сырья. Огромный минерально-сырьевой потенциал России является неотъемлемым условием ее социально-экономического развития, геополитического положения и особой роли в мировом сообществе. Поэтому достижение баланса между потреблением минерального сырья и его воспроизводством, а также обеспечение рационального использования и охраны недр должны выступать в качестве перманентных ориентиров внутренней политики нашего государства. Правовой фундамент обеспечения следованию указанным ориентирам должно устанавливать законодательство о недрах, основу которого составляет Закон РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах».>1
Указанный закон закрепляет базовые в системе правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования нормы, определяющие режим пользования недрами, основы рационального использования и охраны недр, систему платежей при пользовании недрами. Помимо названного закона в систему законодательства о недрах входят иные законодательные акты, принятые на федеральном и региональном уровнях. В их числе: Федеральный закон от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»,>2 Федеральный закон от 30.11.1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе»,>3 законы субъектов РФ в сфере недропользования (например, Закон Республики Алтай «О недрах и недропользовании», Закон Республики Дагестан «О недрах», Закон Московской области «О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения», Закон Ленинградской области «О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых» и др.).
В настоящее время законодательно урегулирован широкий спектр общественных отношений, складывающихся в сфере недропользования, определены виды и сроки пользования недрами, основания предоставления в пользование участков недр, порядок лицензирования в сфере недропользования, порядок и условия проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр, основания прекращения права пользования участком недр, основные требования по рациональному использованию и охране недр и др. Однако как показывает анализ правоприменительной практики не все заявленные в начале 90-х гг. прошлого столетия и позднее цели законодательного регулирования в сфере недропользования к настоящему времени реализованы:
- отсутствует четкое разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере недропользования;
- преобладание административно-правовых методов в регулировании общественных отношений, складывающихся в сфере недропользования, привело к незначительному использованию гражданско-правовых начал в рассматриваемой области общественных отношений;
- не сформированы правовые основы экономического стимулирования недропользователей в целях обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы;
- сложившаяся процедура согласования лицензий на право пользования недрами характеризуется чрезмерной громоздкостью;
- не регламентирована процедура изменения границ предоставленных в пользование участков недр;
- не созданы условия для активного использования недропользователями наилучших существующих технологий;
- не выработан четкий механизм возмещения экологического вреда, в том числе «прошлого», нанесенного разработкой месторождений полезных ископаемых и др.
Серьезной проблемой в сфере государственного регулирования недропользования, является отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти, осуществляющими функции в сфере регулирования отношений недропользования. В частности, в соответствии с Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293,>4 государственный геологический контроль в Российской Федерации осуществляют одновременно несколько органов государственной власти: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации во взаимодействии с иными контрольными органами. Анализ требований названного положения показывает насколько неоднозначно определены вопросы, по которым каждый из уполномоченных органов государственной власти осуществляет государственный геологический контроль.
Отсутствие четкого разграничения контрольных полномочий между различными уровнями государственной власти, неясность в объемах указанных полномочий, слабое взаимодействие органов, осуществляющих контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, постоянные преобразования в рассматриваемой сфере снижают эффективность государственного геологического контроля, создают благотворную почву для коррупции и взяточничества.
Взимаемый в настоящее время с недропользователей налог на добычу полезных ископаемых не учитывает все особенности горно-геологических условий месторождений, а также особенности добычного цикла отработки запасов. Ввиду того, что на начальном этапе разработки месторождений очень медленно происходит наращивание добычи, а на последнем — стремительное снижение рентабельности производства, то с целью повышения заинтересованности недропользователей в максимальном извлечении полезных ископаемых следует рассмотреть возможность перехода на дифференцированную шкалу налогообложения.>5 Внедрение указанного правового механизма будет стимулировать отработку остаточных запасов месторождений применительно ко всем видам полезных ископаемых и районам их добычи, а значит, будет способствовать решению одной из главных задач государственного регулирования отношений недропользования — обеспечению рационального использования и охраны недр в интересах настоящего и будущих поколений народов Российской Федерации.
Причиной неэффективности законодательства о недрах отчасти является пробельность и несогласованность, образующих его нормативных правовых актов, а также отсутствие научно обоснованной концепции развития правового регулирования в сфере недропользования.
Пробелы в правовом регулировании особенно проявляются в управлении использованием и охраной недр; разграничении права государственной собственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерацией; правовом статусе отдельных категорий полезных ископаемых; правовом режиме горного имущества; приватизации и переходе горных отношений к рыночной экономике; защищенности национальных интересов; энергосберегающего и ресурсосберегающего горного производства.>6
Нуждается в совершенствовании и понятийный аппарат, используемый в законодательстве о недрах. В частности, могли бы найти отражение в Законе РФ «О недрах» такие термины как: «участки недр местного значения», «существенные условия лицензии», «нарушение естественных свойств недр», «порча месторождения», «создание условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами», «вред, причиненный в результате нарушения законодательства о недрах», «федеральный орган управления государственным фондом недр» и др.
Об отсутствии концепции развития законодательства о недрах красноречиво свидетельствует практика постоянного внесения изменений в Закон РФ «О недрах», что свидетельствует о хаотичном развитии законодательства о недрах.
Закон Российской Федерации «О недрах» — один из федеральных законов, которые часто модернизируются в последнее время (с момента принятия в 1992 году в указанный закон уже 21 раз вносились изменения).
Хотя отмеченная тенденция свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования отношений, складывающихся в процессе использования и охраны недр, однако преобладание фрагментарного, бессистемного подхода в изменении норм законодательства о недрах недопустимо.
В целях обеспечения единства и целостности правового регулирования в сфере недропользования необходимо осуществление системного планирования законотворческой деятельности в указанной сфере, базирующейся на результатах правоприменительной практики.
Вышеперечисленные проблемы правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр, определяют основные тенденции развития законодательства о недрах: модернизация государственной системы лицензирования пользования недрами и государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр; устранение излишних административных барьеров в сфере недропользования; совершенствование порядка предоставления земельных участков для недропользования; создание правовых условий для внедрения инструментов экономического механизма рационального использования и охраны недр, включая внедрение элементов обязательного экологического страхования; совершенствование порядка разработки месторождений полезных ископаемых и пользования недрами; усиление мер ответственности за нарушение требований по рациональному использованию и охране недр.
>1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
>2 Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 18.
>3 Собрание законодательства РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.
>4 Собрание законодательства РФ. 2005. № 20. Ст. 1885
>5 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (2008 г.).
>6 Клюкин Б.Д. Проблемы и пути совершенствования законодательной базы горного права Российской Федерации // Экологическое право. 2010. № 3. С. 10.
Опубликовано в журнале «Золото и технологии», № 3 (10)/октябрь 2010 г.
ЕЩЁ ИЗ ЭТОГО РАЗДЕЛА
