07 февраля 2023, Вторник05:41 МСК
Вход/Регистрация

Государственночастное партнерство в геологоразведке

А.В. Волков

Введение

Взаимодействие государства и частного бизнеса для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако наиболее актуальным оно стало в последние десятилетия. Понятие «государственно-частное партнерство» (ГЧП) сегодня широко используется и в России, и в мире, но не имеет четкого общепринятого определения. ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес крайне заинтересован в новых высоколиквидных объектах в сфере недропользования для инвестирования.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) — совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях>1. В зарубежных странах, как и в России, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора, иногда используется термин «частно-государственное партнерство» (ЧГП). Учитывая современные реалии геологоразведочной отрасли (ГРР) в России, целесообразно применять термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП), который четко определяет ведущую роль государства. Термин «государственно-частное партнерство» — перевод распространенного в мире, в том числе и в сфере ГРР понятия «public-private partnership» (РРР).

В экономической трактовке ГЧП можно назвать следующие базовые признаки:
  • партнерами ГЧП являются государство и частный бизнес;
  • взаимодействие партнеров закрепляется на официальной, юридической основе;
  • взаимодействие партнеров имеет равноправный характер;
  • ГЧП имеет чётко выраженную публичную, общественную направленность;
  • в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады партнеров;
  • финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между партнерами в заранее определённых пропорциях.
Как правило, ГЧП предполагает, что государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов. В России же понимание важности и возможностей использования ГЧП до сих пор не сформировано, что препятствует развитию российского рынка проектов ГЧП.

Основная область применения ГЧП в мире — строительство автомагистралей. На втором месте находятся проекты в ЖКХ. В России уже с 1990- х годов действуют проекты в сфере водоснабжения и очистки сточных вод, строительства авто- и железнодорожных магистралей нефте- и газопроводов, создание совместных предприятий на основе СРП. Так пример успешного применения ГЧП в недропользовании — программа развития Нижнего Приангарья, где государство осуществляет строительство инфраструктуры, а частные инвесторы берут на себя реализацию проектов по строительству ГОКов.
Заметим, что опыт применения ГЧП в сфере ГРР в России отсутствует.

Как отмечалось выше, общепринятого определения, так и Федерального закона о ГЧП на сегодняшний день в России не существует. Однако ГЧП упоминается в законах, принятых в 45 субъектах РФ (по состоянию на сентябрь 2011 года).

В 2007 г. на базе Внешэкономбанка СССР был создан Банк развития. Основной закон, регламентирующий деятельность этого учреждения, прямо закрепляет за ним функции участника рынка ГЧП. Центр ГЧП Внешэкономбанка — структурное подразделение Банка развития.

Анализ ситуации в геологоразвеке

Конечная цель ГРР — открытие новых месторождений и подготовка промышленных запасов — воспроизводство инвестиционно-привлекательных объектов для недропользования. Структура затрат на ГРР по видам ПИ наследует годами выработанные принципы их планирования на основе таких показателей, как ликвидность и дефицитность при наличии геологических перспектив.

Мировые, да и российские рынки сырья, и инвестиционные проекты в области недропользования жестко поделены, а их наиболее привлекательные сегменты характеризуются высоким уровнем конкурентной борьбы. В настоящее время около 100 транснациональных корпораций контролируют более 70% мировой добычи и переработки полезных ископаемых.

Известно, что значительный прирост запасов по ТПИ был обеспечен в советское время только опережающими геологическими исследованиями. Сейчас в России практически исчерпан поисковый задел, являющийся единственной научной основой для последующего наращивания разведанных запасов и подготовки новых инвестиционно-привлекательных проектов.

Однако результаты работ недропользователей в 2011 году по воспроизводству отечественной МСБ, несмотря на колоссальные, по сравнению с госбюджетом, потраченные средства, не внушают оптимизма, — как и в предыдущие годы, наибольший интерес проявлен только к группе высоколиквидных полезных ископаемых — благородным металлам и цементному сырью. По остальным видам ТПИ политика «проедания» советских запасов остается неизменной (Михайлов, 2011).

Проведенные на предыдущих этапах исследования показали, что общемировые тенденции экономики в последнее время весьма благоприятны для развития ГРР не только в мире, но и в России. Но даже в этих благоприятных условия затраты на ГРР в России не растут ни в госбюджете, ни у недропользователей, а постепенно сокращаются, следовательно, требуется реформирование отрасли. Для преодоления возникших проблем в настоящем разделе рассмотрена возможность использования ГЧП в сфере воспроизводства МСБ и подготовка соответствующих практических рекомендаций.

Сегодня мы наблюдаем затянувшийся кризис геологической науки, отставание уровня восполнения минерально-сырьевой базы от уровня добычи полезных ископаемых или ее наполнение низкокачественными запасами, практически неконтролируемые технологии разработки месторождений, несправедливое распределение доходов от недропользования, несоответствие законодательной базы реальным условиям, сложившимся в отрасли. Ситуация усугубляется очевидным и многолетним недофинансированием геологоразведочных работ, что постоянно увеличивает разрыв между показателями внутреннего и внешнего потребления, с одной стороны, и производством минерального сырья — с другой.

Основной упор при решении проблемы воспроизводства МСБ был сделан на горнодобывающие компании. Только в 2008 году недропользователями было потрачено на геологоразведочные работы около 200 миллиардов рублей, тогда как государством — через организации, входящие в Роснедра — только 21,5 миллиард рублей. В 2009 году это соотношение составило 160 на 19 миллиардов рублей.

Доля государства в финансировании геологического изучения недр и воспроизводства МСБ на протяжении последних нескольких лет остается примерно на уровне 10 %. Напомним, что в системе Министерства геологии СССР в структуре затрат на производство геологоразведочных работ на долю регионального геологического изучения и научного сопровождения приходилось также не более 10–15 % расходуемых средств, тогда как на работы, связанные с воспроизводством МСБ, — 85–90%.

Таким образом, структура соотношения затрат на воспроизводство МСБ и научно-методическое сопровождение, которое включает в себя государственное геологическое картографирование, сложившаяся в условиях бывшего СССР, фактически сохранилась и продолжает действовать в нашей стране и в современных условиях, хотя и сократилась в объемах более чем в 10 раз.

Статистические данные результатов разведки, и прежде всего твердых полезных ископаемых, говорят о том, что эффективность вложения государственных средств в воспроизводство МСБ в 2–3 раза ниже, чем у крупных интегрированных горнодобывающих компаний, и в 5–7 раз ниже, чем эффективность работ у малого горного бизнеса [2].

Вот почему в большинстве развитых стран мира государство пытается переложить решение проблемы по воспроизводству МСБ не только на плечи крупных горнодобывающих компаний, но и на малый частный бизнес (юниорные компании). По величине частных инвестиций, направляемых в ГРР, на протяжении многих лет лидирующие позиции занимают Канада, Австралия и США. Опыт этих стран с развитой горнодобывающей промышленностью и традиционным рыночным укладом экономики подтверждает большую роль в воспроизводстве МСБ частных средств малых (юниорных) геологоразведочных компаний. Сегодня из общего объема ГРР по поиску твердых полезных ископаемых на долю юниорных компаний приходится более 50 %. Это примерно 7,6 миллиарда долларов США. Статистика показывает высокую эффективность именно малых форм геологоразведочного бизнеса в поисках месторождений. На долю юниорных геологоразведочных компаний приходится 96 из 147 месторождений золота, открытых в Австралии за последние 40 лет, а также примерно половина открытых месторождений серебра, меди, никеля, свинца и цинка.

По количеству открытых месторождений юниоры не только не уступают геологоразведочным службам горнодобывающих компаний, но и превосходят их. Однако основная роль юниоров, прежде всего, заключается в создании резервного фонда перспективных участков недр для крупных горнодобывающих компаний и государства. Таким образом, они берут на себя значительную часть рисков на ранних стадиях прогнозно-поисковых работ.

Разрушение отечественной государственной геологической службы привело к тому, что за последние годы объемы ГРР сократились в три раза, что стало причиной снижения прироста запасов полезных ископаемых до 40%. Как следует из прогнозных оценок, по большинству основных видов полезных ископаемых в РФ с 2005 г. углубляется масштабная проблема дефицита рентабельных запасов. Современная ресурсная база даже в освоенных регионах характеризуется сложной структурой, и при действующей налоговой системе не менее 50% подготовленных запасов оказываются нерентабельными для промышленного освоения. Следовательно, для создания геологической основы развития МСБ ТПИ и лицензирования в период 2015–2020 гг. необходимо провести значительный объем НИР прогнозно-металлогенического назначения.

В связи с этим назрела реальная необходимость разработки новых механизмов системы воспроизводства МСБ и недропользования, способствующих эффективному развитию всего минерально-сырьевого сектора экономики. В этом заинтересовано государство и частный бизнес, что создает основу для использования ГЧП.

Таким образом, в настоящее время ГЧП становится актуальным для сферы ГРР, отличающейся высокой капиталоемкостью, долгосрочностью, длительным сроком окупаемости вложений, требующих значительных средств для создания соответствующей производственной и социальной инфраструктуры, вложений в природоохранные мероприятия. ГЧП позволяет предусмотреть разделение рисков между государством и инвестором на основе экономико-законодательного объединения материальных и нематериальных ресурсов.

Общая характеристика форм и механизмов ГЧП

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления относятся [3]:
  • любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса;
  • государственные контракты;
  • арендные отношения; финансовая аренда (лизинг);
  • государственно-частные предприятия;
  • соглашения о разделе продукции (СРП);
  • концессионные соглашения.
Среди уже принятых региональных нормативно-правовых актов есть небольшая доля (всего 5 актов), где в качестве объектов регулирования ГЧП выделяют «объекты, предназначенные для управления природными ресурсами и их использования» или «объекты природопользования». Однако из соответствующих формулировок неясно, что это за объекты в действительности идет ли речь только о горной инфраструктуре, не связанной с добычей полезных ископаемых, либо это целый комплекс объектов, включая и участок недр, предназначенный для разработки месторождения (Рябчиков, 2011 г.).

основные договорные.jpg
Рис. 1. Основные договорные формы ГЧП, отраженные в нормативно-правовых актах субъектов РФ.

В этой связи напрашивается необходимость внесения изменений в нормативно-правовые акты, как на федеральном, так и на региональном уровне. И одним из первых изменений может стать создание единой (рамочной) региональной законодательной базы, которая бы устранила возможные пробелы и коллизии, в том числе и в недропользовании, при реализации подобного рода партнерских отношений. Кроме того, в ней должны быть четко прописаны те договорные формы, по которым будут заключаться соглашения о ГЧП между частным инвестором и государством (рис. 1).

Наиболее показательный опыт ГЧП в геологоразведке наработан в Канаде, США и в Австралии.

Разветвленная система ГЧП выстроена в Австралии (см. рис. 2). Подход к решению проблем перспективного развития МСБ в этой стране характеризуется долевым участием государства в финансировании, прежде всего, программ НИР. Долевой вклад государства в проекты ГЧП составляет 30–70%. В рамках программ и проектов на основе ГЧП вырабатываются главные направления дальнейшего развития МСБ страны. Средства аккумулируемые в проектах ГЧП в сфере ГРР достигают 450 млн долл. на ТПИ и 250 млн долл. на нефть и газ [7].

В последнее время на слуху успешные результаты по проектам ГЧП: сланцевый газ (США), газогидраты и природные битумы (Канада), оценка ресурсного потенциала Cu в Южной и Северной Америках (США).

Следует отметить, что в недропользовании концессионные соглашения (договоры) используются уже достаточно давно. В целом концессия предусматривает передачу концессионеру в аренду имущества, земли, природных ресурсов. Государство уступает концессионеру правомочия владения и пользования объектами концессии, оставляя за собой исключительное право распоряжения ими; при этом концессионер может выкупить арендованное имущество за исключением недр и других природных ресурсов. Концессия недр представляет собой предоставление государством в лице уполномоченных органов, возобновляемых и не возобновляемых природных ресурсов в пользование иностранному или национальному инвестору (концессионеру) на основании заключенного между ними концессионного договора на возмездной основе и в определенный срок. Предоставляемое государством концессионеру право пользования недрами включает в себя правомочия пользования, владения и полномочия по внутрихозяйственному управлению объектом концессии.

К числу наиболее распространенных видов договоров в сфере недропользования относится соглашение о разделе продукции, или «продакшн шеринг», как его называют во всем мире. Данный договор был впервые заключен в 1966 г. в Индонезии и представлял собой новый юридический инструмент в регулировании отношений собственности между принимающими странами и международными нефтяными компаниями. Его особенности заключаются в том, что нефтяная компания осуществляет нефтяные операции за свой счет и за свой риск: при обнаружении нефти часть добываемой продукции направляется на возмещение затрат нефтяной компании (кост ойл), а оставшаяся часть делится между сторонами в определенной пропорции (профит ойл). К числу особенностей соглашения о разделе продукции можно отнести и то, что этот вид договоров, как правило, применяется только при добыче нефти, поэтому иногда их объединяют под названием «нефтяные контракты».

В Российской Федерации закон о «О соглашениях о разделе продукции» был принят еще в 1995 г.; в соответствии с ним недропользователь выполняет, по существу, функции подрядчика у государства. В качестве основных особенностей данного вида договора можно назвать следующие:
1) добытая продукция остается в государственной собственности до точки (момента) раздела;
2) основанием предоставления права недропользования является гражданско-правовой договор, который определяет взаимоотношения государства и недропользователя;
3) применяется специальный налоговый режим в форме раздела продукции.

главные компоненты.jpg
Рис. 2. Главные компоненты Австралийской инновационной системы на основе ГЧП.
ИПС — интеллектуальные производственные системы.
МНК — мультинациональные корпорации.

Нужно заметить, что в России разрабатывались проекты использования режима СРП при освоении газовых месторождений, месторождений угля, драгоценных камней и металлов [1], однако работают только проекты по освоению нефтегазовых месторождений Сахалина.

В недропользовании могут быть применены все показанные выше на рис. 1 формы, однако в сфере ГРР, судя по зарубежному опыту изложенному ниже, могут использоваться специализированные проекты НИР, финансируемые из инвестиционных фондов, создаваемых на основе ГЧП (рис. 2).

Примеры зарубежных проектов ГЧП

Кратко рассмотрим характерные черты проектов программы ГЧП в сфере ГРР провинции Британская Колумбия (Канада). Партнерские проекты, включаемые в эту программу, могут быть до трех лет по продолжительности. Результаты исследований по проектам программы и связанные с ними данные публикуются в отчетах, статьях и / или картах ежегодно. Проекты направлены на изучение различных аспектов региональной геологии, геохимии и месторождений полезных ископаемых. Финансирование партнеров денежное или «натурой» должно быть использовано только для проекта, для которого оно предназначено. Денежные средства партнеров (взносы) зачисляются на счета правительства Британской Колумбии. Расходы на все проекты в рамках программы отслеживаются с помощью аудита. Все неизрасходованные средства на конец финансового года возвращаются компании-партнеру.

Рассмотрим один из проектов этой программы: «Проект Железная Маска (Iron Mask), в области Камлупс» [6]. Проект ГЧП развивался партнерством Министерства энергетики и горной промышленности Британской Колумбии с частной горной и геолого-разведочной компанией Абакус для составления региональной геологической карты батолита «Железная Маска».

Проект предусматривал обобщение всех известных по данной территории геологических, геохимических и геофизических данных, обсуждение их с геологами и геофизиками, работавшими в данном районе, посещение и изучение известных рудопроявлений, документацию канав и керна скважин. Конечная цель проекта уточнение региональной геологической карты. В результате проекта были выявлены новые закономерности пространственного размещения и контроля Cu-Au и Pt-Pl оруденения в плутоне Железная Маска.

В рамках другого проекта «Картирование района реки Тудогон и ручья Макконел» [4],Север центральной части Британской Колумбии объединились пять частных компаний: Стил Минералс, Норфгат Эксплорейшен, Финлей Минералс, Бишоп Ресурсес и Сабле Ресурсес, а также Геологическая службы Канады и Британской Колумбии и Университет Британской Колумбии. Этот проект был направлен на прогноз Cu-Au-порфирового и Au-Agэпитермального типов оруденения на площади 20 тыс. км2.

Следует отметить, что близкие по решаемым задачам к канадским, проекты ГЧП развивает также геологическая служба США. Рассмотрим в качестве примера один из выполненных проектов: «Геология, геохимия и генезис колчеданного месторождения Грин Крик, Адмиралтейский остров, ЮгоВосточная Аляска. В рамках этого проекта объединились частная компания Геологическая служба США, Кеникот Грин Крик Майнинг (Kennecott Greens Creek Mining Company), Отдел наук о Земле Университета Мемфиса, Отдел наук о Земле Университета Западного Онтарио (Канада), Отдел геологии и инженерной геологии, Горной школы Колорадо. В результате проекта написана монография обобщающая практически все научные и геологоразведочные материалы по геологическому строению и генезису крупнейшего золото и серебро содержащего колчеданнополиметаллического месторождения Аляски, Грин Крик, а также металлогении Юго-Восточной Аляски [5].

Судя по зарубежному опыту, для воспроизводства МСБ ТПИ могут использоваться специализированные проекты на основе ГЧП. Из приведенных выше кратких характеристик зарубежных проектов ГЧП в сфере ГРР видно, что они имеют отчетливую минеральносырьевую направленность и объединены в территориальных и федеральных программах. С другой стороны, эти проекты имеют черты НИР и региональных геологических работ, причем в территориальных программах они направлены на решение локальных задач по геологическому изучению недр. Подобные работы в отечественной практике — ГДП-200 и ГДП-50 (геологическое доизучение ранее снятых площадей). Необходимо также подчеркнуть, что зарубежные поисково-разведочные проекты ГРР финансируются исключительно недрпользователями.

Таким образом, проведенный в разделе анализ показал, что проекты на основе ГЧП в сфере ГРР могут быть с большим эффектом реализованы на стадии региональной геологической съемки и прогнозирования минеральных ресурсов, а также для выполнения крупных целевых программ в сфере воспроизводства МСБ.

Рекомендации по применению ГЧП в сфере ГРР в России

В современных российских реалиях предлагается использовать ГЧП в сфере ГРР на трех стадиях.
1. Прогнозно-поисковая стадия, включая геологическое картирование и НИР прогнозно-металлогенического направления (выбор перспективных площадей и объектов для постановки поисковых работ). На этой стадии ГЧП предусматривает создание инвестиционных фондов подобных австралийским (рис. 2), как на федеральном, так и на территориальном уровне. В рамках этих фондов могут финансироваться целевые программы и крупные проекты. Партнерами государственных учреждений здесь могут быть академические и отраслевые институты, крупные и юниорные компании. В Австралии для финансирования проектов, направленных на воспроизводство ТПИ, тратится из инвестиционных фондов до 220 млн. долларов (6 млрд руб.) ежегодно. По нашей экспертной оценке для территории России эта сумма должна быть увеличена в 4 раза — 24 млрд руб. в год.
2. Поисково-оценочная стадия (оценка ресурсов потенциальных месторождений по категориям С21). На этой стадии ГЧП предусматривает участие государства в создании юниорских геологоразведочных и сервисных компаний. Вклад государства — создание административной и банковской инфраструктуры для обслуживания юниорных компаний, «безбонусное» выделение лицензий, 3-х летнее льготное налогообложение, беспроцентное кредитование, выделение стартового капитала (300 млн руб. в современных ценах). Вклад частных лиц — высокий профессионализм и работоспособность.
3. Разведочная стадия (оценка запасов высоких категорий), подготовка месторождения к освоению (ТЭО, бизнес проект, горнодобывающий проект), развитие добычи. На этой стадии ГЧП создается на основе концессий и СРП. Применение режима СРП значимо не только для крупных компаний, но и для компаний небольших по размеру. СРП предполагает заключение долгосрочного гражданского договора между государством и частными компаниями. Соблюдение режима СРП предполагает независимость бизнеса от властей, работающую правовую систему, конкурентную политическую и экономическую среду. Кроме того проекты СРП должны быть финансово предельно прозрачны. Для российского недропользования широкое применение СРП, в том числе и в сфере ГРР, — выход из сегодняшнего правового, административного и экономического лабиринта. Тем более, что для административного обеспечения режима СРП создано Федеральное Государственное учреждение «Центр по подготовке и реализации соглашений о разделе продукции и нормативно-правовому обеспечению недропользования» образованный приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 28.05.99 № 111 во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 20.05.99 № БВ-П7-42 пр.

книга.jpg1. Перчик А. И. Горное право. Учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп., М., 2002, с. 278.
2. Петров О.В., Татаркин А.И. Инновационная модель расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы России // Нерудная промышленность. 2011. № 51. С. 14–18.
3. Рябчиков В.Ю. Государственно-частное партнерство в сфере недропользования: основные проблемы и направления развития // Нерудная промышленность. 2011. №51. С.18–21.
4. Diakow, L.J. and Shives, R.B.K. Geosciences’ Partnerships in the Toodoggone River and Mcconnell Creek Map Areas, North-Central British Columbia1 // Geological Fieldwork 2003. 2004. Paper 2004–1. C. 27–32.
5. Geology, geochemistry, and genesis of the Greens Creek massive sulfide deposit, Admiralty Island, Southeastern Alaska / edited by C. D. Taylor and C. A. Johnson. U.S. Geological Survey, Reston, Virginia, 2010. Professional Paper 1763. 417p.
6. Logan M.G. Iron Mask project, Kamloops Area // Geological Fieldwork 2002. 2003, Paper 2003–1. C 129–131.
7. Public-Private Partnerships for Research and Innovation: An Evaluation of the Australian Experience. OECD 2004. 46 p

Опубликовано в журнале «Золото и технологии», № 1 (23)/март 2014 г.

Продажа собственной вскрыши чревата привлечением к административной ответственности
Перевод земельных участков из категории земель с/х назначения в земли промышленности может не спасти от взыскания ущерба за причинение вреда таким землям
Правовое регулирование экспорта аффинированного драгоценного металла или сырья, содержащего драгоценные металлы, из Таможенного союза ЕАЭС
Изменения в порядке досрочного прекращения, ограничения, приостановления права пользования недрами с 1 января 2022 года
Заказать журнал
ФИО
Телефон *
Это поле обязательно для заполнения
Электронный адрес
Введён некорректный e-mail
Текст сообщения *
Это поле обязательно для заполнения
Пройдите проверку:*
Поле проверки на робота должно быть заполнено.

Отправляя форму вы соглашаетесь с политикой конфиденциальности.

X