Доначисление Росприроднадзором платы за размещение отходов в связи с невключением объёмов вскрышных пород в лимиты на размещение отходов

А.В. Вакуленко — партнер юридической компании «Шаповалов Петров», кандидат юридических наук, член Общества экспертов России по недропользованию.



Проектная документация на ликвидацию горных выработок — объект государственной экологической экспертизы

В соответствии с п. 2 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» нормативы образования отходов и лимиты на их размещение должны разрабатываться юридическими лицами, осуществляющими деятельность на объектах I и II категорий, определяемых в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды.

Критериями отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2020 г. № 2398:

• к объектам НВОС I категории относятся: объекты, на которых осуществляется деятельность по добыче и (или) подготовке руд цветных, драгоценных (золото, серебро, платина) металлов; сырой нефти и (или) природного газа; железных руд; угля и т.д.; 
• к объектам НВОС II категории относятся: объекты, на которых осуществляется деятельность по добыче руд и песков драгоценных металлов, оловянных руд, титановых руд, хромовых руд на россыпных месторождениях и (или) их подготовке, а также иных полезных ископаемых, добыча и переработка которых не относится в объектам I категории; 
• к объектам НВОС III категории относятся: объекты, на которых осуществляется деятельность по добыче ОПИ. 

В соответствии с п. 4 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (утв. приказом Минприроды России от 08.12.2020 г. № 1029) (вступил в силу с 01.01.2021 г.) в лимиты на размещение отходов не включается масса (объем) вскрышных и вмещающих горных пород, используемых в соответствии с утвержденным в установленном порядке техническим проектом разработки месторождений полезных ископаемых для ликвидации горных выработок.

Следовательно, указанными выше нормами фактически установлена льгота и освобождение организаций, которые используют данные отходы для ликвидации горных выработок в соответствии с проектами ликвидации горных выработок, от включения их в лимиты и платежную базу при исчислении платы.

При этом согласно ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» проектная документация объектов, связанных с размещением (хранением и захоронением) отходов I–V класса опасности, является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Таким образом, все организации, осуществляющие эксплуатацию объектов размещения отходов (в том числе отвалы горных пород), обязаны разрабатывать и представлять на государственную экологическую экспертизу проектную документацию указанных объектов.

В соответствии с письмом Минприроды России от 19.05.2014 г. № 05-12- 44/10285 рекультивация (ликвидация) карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления фактически является размещением (захоронением) отходов и такая рекультивация возможна при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В письме от 20.09.2017 г. № АС-09- 05-32/20492 Росприроднадзор также подтвердил позицию Минприроды России, указав, что проектная документация на разработку месторождения полезного ископаемого в части размещения отвалов вскрышных горных пород V класса опасности, а также проект рекультивации (ликвидации) таких вскрышных горных пород, если он разрабатывался отдельно от технического проекта, должны быть объектами государственной экологической экспертизы.

То есть в отсутствие положительного заключения ГЭЭ проекта ликвидации горных выработок, вскрышные породы, размещенные в отвалах, не могут рассматриваться как безопасные и исключающие негативное воздействие на окружающую среду.

Поэтому они не должны освобождаться от включения их в лимиты и платёжную базу при исчислении платы в соответствии с п. 4 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

В противном случае вся масса не включённых в лимиты вскрышных пород при расчёте платы за размещение отходов будет облагаться повышающим коэффициентом 25 в соответствии с п. 5 ст. 16.2 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Судебная практика по доначислению Росприроднадзором платы за размещение отходов из-за невключения объёмов в лимиты

Дело АО «ТЭПК»
АО «ТЭПК» обратилось с заявлением в суд об оспаривании требования органа Росприроднадзора о доначислении платы за размещение отходов (вскрышных пород). Суды трёх инстанций отказали Компании в удовлетворении её требований.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в постановлении от 28.05.2020 г. по делу № А69- 3006/2018 указал:

«Факт размещения вскрышных пород во внешних отвалах лицами, участвующими в деле, не оспаривается, согласно позиции заявителя отвал вскрышных пород является элементом рекультивации.

<***>

Довод общества о том, что проектная документация «Ведение горных работ по добыче угля пласт 6.11 с применением комплекса глубокой разработки пластов на западном участке Элегестского месторождения Улуг-Хемского угольного бассейна» имеет положительное заключение 2011 года, что подтверждает ее соответствие экологическим требованиям, был предметом рассмотрения двух инстанций, правомерно отклонен.

Доказательств того, что данная проектная документация являлась объектом экологической экспертизы, материалы дела не содержат, равно как отсутствуют доказательства экологической экспертизы последующего проекта «Техническое перевооружение участка по добыче угля пласт 6.11 с применением комплекса глубокой разработки пластов на западном участке Элегестского месторождения Улуг-Хемского угольного бассейна», разработанного в 2014 году».

Дело ООО «Сахалинуголь-3»
Аналогичная позиция была высказана судами трёх инстанций в споре ООО «Сахалинуголь-3» об оспаривании требования о доначислении платы за размещение отходов.

Так, Арбитражный суд Дальне восточного округа в постановлении от 18.03.2021 г. по делу № А59- 6463/2019 указал:

«При этом суды установили, что в процессе деятельности общества — при добыче угля открытым способом образуются отходы — вскрышные породы, которые исходя из полученных в рамках контрольных мероприятий результатов биотестирования по степени негативного воздействия на окружающую среду относятся к IV классу опасности.

<***>

Доказательства того, что технический проект разработки спорного участка буроугольного месторождения являлся объектом экологической экспертизы, материалы дела не содержат. Проект ликвидации горных выработок обществом не разработан и, соответственно, экологической экспертизе не подвергался. На момент возникновения спорных правоотношений общество использовало рассмотренные отходы в отсутствие проекта для ликвидации горных выработок».

Изменение законодательного подхода к необходимости утверждения лимитов на размещение отходов добывающими компаниями

До 31.12.2020 г. действовал Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (утв. приказом Минприроды России от 25.02.2010 г. № 50).

В соответствии с п. 6 данного Порядка в лимиты на размещение отходов не включались горные породы, используемые для закладки выработанного пространства, засыпки провалов и рекультивации нарушенных горными работами земель, в соответствии с утвержденным в установленном порядке техническим проектом разработки месторождений полезных ископаемых.

Формулировка данного пункта позволяла компаниям, которые добывали россыпное золото, не включать в лимиты вскрышные породы, поскольку технические проекты разработки россыпных месторождений не являются сами по себе объектами государственной экологической экспертизы.

Так, ООО Артель старателей «Ойна» удалось в трёх инстанциях взыскать с территориального органа Росприроднадзора ошибочно перечисленную сумму платы за размещение вскрышных пород за три года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в постановлении от 21.08.2017 г. по делу № А74- 12214/2016 указал:

«С учетом того, что истец в соответствии с техническим проектом разработки месторождения использует вскрышные породы для последующей рекультивации земель, суд апелляционной инстанции пришел к правомерному выводу о том, что при отсутствии с его стороны нарушений или отклонений от технического проекта и недоказанности обстоятельств, связанных с осуществлением деятельности по размещению горных пород в качестве отходов (ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ), оснований для внесения платы за их размещение не имеется.

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции правомерно включены в предмет судебного исследования вопросы, связанные с технологией проведения вскрышных работ и рекультивацией нарушенных земель, поскольку в силу нормативного регулирования не все горные (вскрышные) породы могут быть отнесены к отходам, а деятельность пользователя недр к деятельности, связанной с размещением отходов».

После вступления в силу с 01.01.2021 г. нового Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, изменения судебной практики и обозначения позиции Минприроды России о необходимости прохождения ГЭЭ проектов ликвидации горных выработок, воспользоваться позицией ООО Артель старателей «Ойна» в суде уже не получится.

Опубликовано в журнале «Золото и технологии», № 4 (54)/декабрь 2021 г.