Ответственность недропользователей за причинение ущерба недрам

А.В. Вакуленко — партнер Юридической компании «Шаповалов Петров», кандидат юридических наук, член Общества экспертов России по недропользованию.

Формы ответственности за причинение ущерба недрам.

Можно условно выделить три формы ответственности за причинение ущерба недрам:

• уголовная (ст. 158 УК РФ «Кража» (тайное хищение полезных ископаемых, являющихся государственной собственностью) и ст. 171 «Незаконное предпринимательство» (за осуществление предпринимательской деятельности по добыче полезных ископаемых без лицензии, связанной с извлечением дохода) (разграничение уголовной ответственности от административной определяется причинением крупного ущерба в размере свыше 2,25 млн руб. (ст. 170.2 УК РФ));
  
•  административная (ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ «Пользование недрами без лицензии» и ст. 7.5 КоАП РФ «Самовольная добыча янтаря, нефрита или иных полудрагоценных камней»);
  
• гражданско­правовая (ст. 1064 ГК РФ «Обязанность возмещения причинённого вреда, связанного с причинением ущерба недрам, в полном объёме»).

Основания для легальной безлицензионной добычи общераспространённых полезных ископаемых и подземных вод

Законодатель выделяет случаи, когда можно добывать общераспространённые полезные ископаемые (далее — ОПИ) и подземные воды без лицензии на право пользования недрами.

В частности, ст. 19 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395­1 «О недрах» (далее — Закон о недрах) указывает, что собственники (арендаторы) земельных участков имеют право добывать в границах предоставленного земельного отвода без применения взрывных работ для собственных нужд ОПИ и подземные воды. При этом ОПИ не должны быть поставлены на государственный баланс, а объем извлечения подземных вод должен составлять не более 100 м3 в сутки, из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения, и расположенных над водоносными горизонтами, являющимися источниками централизованного водоснабжения. Кроме этого, нужно не забывать, что добыча ОПИ / подземных вод может предусматривать строительство подземных сооружений только на глубину до пяти метров.

Пользователи недр также могут в границах предоставленных им горных и (или) геологических отводов осуществлять добычу ОПИ и подземных вод для собственных производственных и технологических нужд на основании утвержденного технического проекта, в порядке, установленном органами исполнительной власти субъекта РФ (для ОПИ) и Минприроды России (для подземных вод) (ст. 19.1 Закона о недрах).

При этом главные слова в статьях 19 и 19.1 Закона о недрах — «для собственных нужд», что не предполагает коммерческую продажу третьим лицам ОПИ и подземных вод.

В части регламентирования порядка добычи подземных вод, в настоящее время действует Положение о порядке осуществления добычи подземных вод для собственных производственных и технологических нужд пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, в границах предоставленных им горных отводов и (или) геологических отводов на основании утвержденного технического проекта (утв. приказом Минприроды России от 25.06.2009 г. № 168).

Настоящее Положение определяет условия добычи недропользователями подземных вод без получения отдельной лицензии на водопользование:

• наличие у пользователя недр лицензии на право пользования недрами, в пределах лицензионной площади которой осуществляется водопользование;
  
• добыча подземных вод осуществляется в границах горного или геологического отвода;
  
• подземные воды используются для собственных производственных и технологических нужд;
  
• недропользователем разработан, согласован и утверждён технический проект на добычу подземных вод;
  
• проведена регистрация в территориальном фонде геологической информации заполненной учетной карточки буровой скважины на воду.
  

Уровни государственного геологического надзора и надзора за рациональным использованием недр

Сам факт незаконной добычи полезных ископаемых, которая ведёт к причинению ущерба недрам, выявляется в ходе государственного геологического надзора, а также надзора за рациональным использованием недр.

При этом законодатель выделяет два уровня государственного геологического надзора — федеральный и региональный (п. 3 Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (далее — Положение о геологическом надзоре) (утв. постановлением Правительства РФ от 12.05.2005 г. № 293)).

Государственный геологический надзор на федеральном уровне осуществляется Росприроднадзором и его территориальными органами. На региональном уровне такой надзор осуществляют специально уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ (например, Министерство природных ресурсов Республики Тыва). При этом региональный надзор охватывает добычу ОПИ и подземных вод в объёме не более 500 м3 в сутки (п. 3 ст. 2.3 Закона о недрах).

Формы нарушений, связанных с незаконной добычей полезных ископаемых

Судебная практика выделяет следующие формы нарушений, связанных с безлицензионной добычей полезных ископаемых, которые приводят к причинению ущерба недрам и привлечению добывающих компаний к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ и ст. 7.5 КоАП РФ:

• добыча полезных ископаемых за пределами границ лицензии (постановление АС ВСО от 10.12.2018 г. № 304­АД18­20247). Следует учитывать, что добыча полезных ископаемых в пределах горного отвода, но за границами лицензии является пользованием недрами без лицензии (ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ), а не нарушением условий пользования недрами (ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ) (постановление АС ВСО от 19.12.2014 г. по делу № А78­3397/2014);
  
• добыча ОПИ / подземных вод в коммерческих целях (определение ВС РФ от 04.05.2017 г. № 305­КГ17­4863);
  
• добыча ОПИ / подземных вод в объёме и глубине, превышающей ограничение, установленное ст. 19 Закона о недрах (определение ВС РФ от 10.12.2018 г. № 304АД18­20247);
  
• добыча полезных ископаемых после окончания срока действия лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых (постановление АС ЗСО от 13.11.2014 г. по делу № А52­3535/2013).
  

Статистика привлечения к административной ответственности за безлицензионную добычу полезных ископаемых

Судебная статистика привлечения недропользователей к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ, за незаконную добычу полезных ископаемых, такова: уголь — 5 %; щебень/гравий — 10 %; песок — 24 %; а больше всего привлекают к административной ответственности за безлицензионную добычу подземных вод — 61 %.

Подведомственность по рассмотрению административных дел, связанных с безлицензионной добычей

По общему правилу дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ и ст. 7.5 КоАП РФ, если объект контроля не является добыча ОПИ и подземных вод в объёме до 500 м3 в сутки, рассматривает Росприроднадзор и его территориальные органы (ст. 23.22 КоАП РФ). Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 7.3 и ст. 7.5 КоАП РФ составляет 1 год (ст. 4.5 КоАП РФ).

При этом жалобы по оспариванию постановлений о привлечении добывающих компаний к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 7.3 и ст. 7.5 КоАП РФ можно подавать в арбитражные суды, так как добыча полезных ископаемых связана с осуществлением предпринимательской деятельности недропользователей, и данные составы не входят в главу 8 КоАП РФ «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования».

Срок давности по обжалованию любых постановлений органов геологического надзора о привлечении к административной ответственности составляет 10 суток со дня вручения или получения копии постановления недропользователем (п. 1 ст. 30.3 КоАП РФ). Указанный срок давности является очень сжатым, поэтому если компания желает оспорить постановление, то она должна подготовиться к проверке, активно участвовать в процессе её проведения с самого начала (высказывать свои возражения на акт проверки, на протоколы об административном правонарушении), а также успеть собрать все доказательства, обосновывающие незаконность действий проверяющего органа, до истечения установленных сроков.

Подведомственность по рассмотрению жалоб на вынесенные предписания об устранении нарушений, связанных с причинением ущерба недрам

Дела об оспаривании предписаний об устранении нарушения, связанного с причинением ущерба недрам, могут рассматривать арбитражные суды в соответствии с частью 3 статьи 198 АПК РФ. Подведомственность рассмотрения данной категории споров именно арбитражными судами обосновывается тем, что нарушение, связанное с причинением ущерба недрам, непосредственно затрагивает предпринимательскую деятельность пользователя недр, в процессе которой складываются экономические отношения по вопросу использования технологии заявителя в добыче и извлечении полезных ископаемых и её влиянии на состояние недр. Кроме этого, само предписание возлагает на добывающую компанию дополнительные обязанности, поскольку в случае отказа в признании данного предписания незаконным предполагается осуществление недропользователем деятельности по устранению выявленных нарушений (рекультивация), что влечет дополнительные материальные затраты для компании.

Срок давности по обжалованию предписаний

Срок давности по обжалованию предписаний проверяющего органа об устранении нарушения, в том числе связанного с причинением ущерба экологической среде (почвам, водным объектам, недрам и т. д.), составляет 3 месяца со дня, когда недропользователю стало известно о нарушении его прав и законных интересов (ч. 3 ст. 198 АПК РФ).

Вместе с тем суд по ходатайству заявителя может восстановить пропущенный процессуальный срок на основании статьи 117 АПК РФ, если посчитает причины пропуска срока уважительными. Например, одной из уважительных причин восстановления пропущенного процессуального срока является первоначальная подача заявления об обжаловании предписания с нарушением правил подведомственности в суд общей юрисдикции.

Основания для оспаривания постановлений надзорных органов о привлечении к ответственности за безлицензионную добычу, приводящую к причинению ущерба недрам

Как показывает практика, судиться с надзорными органами сложно, но иногда недропользователям удаётся признать вынесенные постановления недействительными.

Основания для оспаривания постановлений, влекущие признание их недействительными:

• недоказанность выхода фактической добычи за границы лицензии (определение ВС РФ от 21.02.2018 г. по делу № А831680/2015);
  
• акт осмотра участка и акт отбора проб полезного ископаемого составлены до начала проведения проверки (постановление 3ААС от 05.06.2014 г. по делу № А3320503/2013);
  
• работы по добыче полезного ископаемого за пределами лицензии проведены предыдущим недропользователем (постановление 3ААС от 15.06.2018 г. по делу № А69­1220/2017; постановление 3ААС от 20.06.2018 г. по делу № А69­1219/2017);
  
• спецтехника, участвующая в добыче ОПИ за пределами лицензии, передана недропользователем в аренду третьим лицам, аналогичное ОПИ на территории недропользовотеля приобретено им по ДКП у третьих лиц (постановление АС ДВО от 06.12.2017 г. по делу № А04­3893/2017);
  
• добыча ПИ не в коммерческих целях, а для собственных нужд (постановление АС ДВО от 07.05.2015 г. по делу № А044038/2014);
  
• малозначительность совершённого правонарушения (общество сменило организационно­правовую форму с ОАО на ООО, но не успело переоформить лицензию) (постановление АС УО от 15.05.2017 г. по делу № А7112990/2016).
  

Подведомственность исков о возмещении вреда недрам

Обычно иски надзорных органов о возмещении вреда недрам рассматривают арбитражные суды по правилам искового производства, так как безлицензионная добыча полезных ископаемых непосредственно связана с осуществлением недропользователями своей основной предпринимательской деятельности.

Однако есть прецеденты, когда органы прокуратуры подают соответствующие иски в суды общей юрисдикции и они принимаются их к производству. Суды на заявления пользователей недр о нарушении правил подведомственности указывают, что прокурор имеет право подать иск о взыскании ущерба недрам в суд общей юрисдикции, а не в арбитраж, так как он не является участником предпринимательской деятельности (постановление Президиума Забайкальского краевого суда от 16 мая 2019 г. № 44Г44/2019).

Формы возмещения вреда, причинённого недрам

Методика расчёта вреда, причинённого недрам

Для каждой среды — недра, водные объекты, водные биоресурсы, почвы — существуют методики расчёта вреда, причинённого такой среде. В частности, для недр это Правила расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах (утв. Постановлением Правительства РФ от 04.07.2013 г. № 564).

Изменение судебного подхода к возмещению вреда, причинённого недрам

После принятия постановления Пленума ВС РФ от 30.11.2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причинённого окружающей среде» появился новый подход к возмещению вреда, что ещё больше усложнило доказывание необоснованности требований надзорных органов.

Указанным постановлением признаны утратившими силу ряд положений постановления Пленума ВС РФ от 18.10.2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования». В частности, был признан утратившим силу пункт 40 постановления Пленума ВС РФ от 18.10.2012 г. № 21, который указывал, что при разрешении исковых требований о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, судам необходимо устанавливать не только факт причинения вреда, но и его последствия, выразившиеся в деградации естественных экологических систем, истощении природных ресурсов, и иные последствия.

То есть до 30.11.2017 г. в рамках дел о возмещении вреда для установления вины пользователя недр было необходимо доказать, что лицом были совершены определённые действия либо бездействие, а также причинно­следственную связь того, что такие действия (бездействие) повлекли последствия в виде деградации естественных экологических систем (уничтожение плодородного слоя почвы) (постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.06.2017 г. по делу № А60­42700/2015).

Теперь в соответствии с пунктом 29 постановления Пленума ВС РФ от 30.11.2017 г. № 49 основанием для привлечения лица к имущественной ответственности является причинение им вреда, выражающееся в негативном изменении состояния окружающей среды, в частности, ее загрязнении, истощении, порче, утраты недр (постановление Арбитражного суда Уральского округа от 13.12.2017 г. по делу № А60­6891/2017).

Исходя из данной логики ВС РФ вина добывающей компании в причинении ущерба недрам уже презюмируется, если, например, на земельном участке, арендуемом пользователем недр, выходящем за пределы лицензионной площади, надзорный орган обнаружил горные выработки, карьеры и т.д.

Постановлением Пленума ВС РФ от 30.11.2017 г. № 49 вводится презумпция виновности компании в причинении вреда окружающей среде, поэтому недропользователь заведомо находится в более слабой позиции по сравнению с надзорными органами. При этом особенно сложно компании доказать необоснованность требования надзорного органа о взыскании ущерба, причинённого недрам, при наличии вступившего в законную силу постановления о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.3 и ст. 7.5 КоАП РФ.

Для доказывания завышения размера требований о взыскании ущерба или их необоснованности добывающая компания должна ходатайствовать перед судом о проведении судебной экспертизы о проверке обоснованности расчётов ущерба, применяемых коэффициентов, площади безлицензионной выработки, методики отбора образцов полезных ископаемых.

Также судебная экспертиза необходима для определения было ли незаконно добыто полезное ископаемое, и какое точно это полезное ископаемое, или же это просто отход от добычи полезного ископаемого (постановление Президиума Забайкальского краевого суда от 16 мая 2019 г. № 44Г­44/2019).

Как правило, одни лишь доводы недропользователя о необоснованности такого расчёта для судов являются недос таточными, и они в полном объёме удовлетворяют требования надзорных органов (определение ВС РФ от 16.11.2016 г. по делу № А13­12508/2015). 

Основания для оспаривания исков о взыскании ущерба, связанного с причинением вреда недрам

Судебная практика выработала ряд оснований, влекущих уменьшение заявляемых надзорными органами требований, либо отказ в полном объёме в удовлетворении таких требований.

К таким основаниям относятся:

• не установление вины: добыча полезного ископаемого осуществлялась до передачи земельного участка в аренду недропользоателю (постановление Арбитражного суда Волго­Вятского округа от 05.12.2016 г. по делу № А116722/2015);
  
• надзорный орган неверно рассчитал объём вывезенного полезного ископаемого, неправильно применил формулу расчёта вреда недрам (постановление Арбитражного суда Восточно­Сибирского округа от 06.08.2018 г. по делу № А1911709/2017) (вред рассчитан, как не повлекший утрату запасов ОПИ);
  
• не доказано, что именно техника лица использовалась при незаконной добыче полезного ископаемого (постановление Арбитражного суда Дальневосточ ного округа от 05.07.2017 г. по делу № А04­10781/2016);
  
• надзорным органом завышен объём безлицензионно извлечённого полезного ископаемого при расчёте вреда (постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.11.2018 г. по делу № А0496/2018) (объём отгруженного ОПИ третьим лицам в товарной номенклатуре не совпадает с расчётом надзорного органа);
  
• вред причинён недрам (подземным водам) в состоянии крайней необходимости — ст. 1067 ГК РФ (постановление Арбитражного суда Западно­Сибирского округа от 08.02.2018 г. по делу № А753268/2017) (необходимость обеспечения населения питьевой водой);
  
• суд не дал правовую оценку действиям соответчиков и не определил степень вины каждого из них (постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 25.09.2018 г. по делу № А12­18782/2017) (фактическая безлицензионная добыча полезных ископаемых осуществлялась подрядчиком, а не держателем лицензии).
  

Тенденции изменения законодательства в части порядка расчёта вреда, причинённого недрам

Планируется скорректировать порядок расчёта вреда и определить порядок расчёта среднерыночной цены безлицензионно добытого полезного ископаемого. В Минприроды России разработан проект постановления Правительства РФ о внесение изменений в правила расчёта размера вреда, причинённого недрам, утверждённые постановлением Правительства РФ от 04.07.2013 г. № 564 (Постановление на www.consultant.ru). Проект носит, в основном, уточняющий характер.

Проектом предлагается:

• закрепить положение о том, что Росприроднадзор (его территориальные органы) и органы исполнительной власти субъектов РФ обладают полномочиями по предъявлению исков о возмещении вреда, а также по привлечению к расчетам размера вреда подведомственных учреждений (организаций) и иных лиц (на практике они и так рассчитывали ущерб и предъявляли иски, как органы в области контроля за геологическим изучением и рациональным использованием недр);
  
• уточнить составы расходов на ликвидацию последствий вреда, являющихся составной частью рассчитываемого размера вреда, а также расходов Росприроднадзора или органов исполнительной власти субъектов РФ на оценку размера вреда;
  
• скорректировать порядок расчета вреда, повлекшего утрату полезных ископаемых, запасы которых не учтены государственным балансом запасов полезных ископаемых, и расчета вреда в отношении подземных вод, не являющихся в соответствии с НК РФ объектом налогообложения, налогом на добычу полезных ископаемых.
  

Проектом постановления предусмотрено, что объём утраченного в результате самовольного пользования недрами полезного ископаемого, запасы которого не учтены государственным или территориальным балансами запасов полезных ископаемых, принимается равным объему извлеченных полезных ископаемых, выявленному в результате соответствующего расследования по факту самовольного пользования недрами.

А как понять какой это извлечённый объём? Судебная практика говорит нам о том, что объём рассчитывается на основании полученных документов — договоров купли­продажи ПИ с третьими лицами, ТТН, счетов­фактур, актов приёмки­передачи ПИ, заключений маркшейдерской экспертизы и т.д.

Также проектом предлагается от дельно указать, что в случае отсутствия сведений о средней рыночной цене реализации добытого полезного ископаемого у Роснедр средняя рыночная цена реализации полезного ископаемого определяется Роснедрами, его территориальными органами или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с учетом данных отчётов о выполненных работах по контрактам, заключенным в соответствии с Федеральным законом «О контракт
ной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Предлагается уменьшать вред, причинённый недрам, на сумму уплаченного НДПИ, рассчитанного от объёма безлицензионного добытого полезного ископаемого. Минприроды России разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в правила расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 г. № 564» (Проект постановления на www.garant.ru).

В ряде случаев при разработке месторождений полезных ископаемых месторождение выходит за границы участка недр, предоставленного в пользование. В этом случае предусматривается возможность изменения границ участка недр, предоставленного в пользование в соответствии с постановлением Правительства РФ от 03.05.2012 г. № 429 «Об утверждении положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование».

Вместе с тем, если в предоставленную пользователю недр лицензию не внесены соответствующие правки об изменении границ, то фактически этот недропользователь осуществляет самовольное пользование недрами.

Так, если в соответствии с постановлением Правительства РФ от 03.05.2012 г. № 429 не внесены изменения в лицензию, а Росприроднадзором, уполномоченными органами исполнительной власти установлен факт самовольной добычи и начата процедура расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие самовольной добычи, то проектом постановления предусматривается возможность уменьшения размера суммы вреда на сумму уплаченного НДПИ при добыче полезных ископаемых, добытых за пределами лицензионного участка.

При этом предусматривается, что компания осуществляла уплату НДПИ с объе мов полезных ископаемых, добытых за пределами лицензионного участка.

Кроме того, вмененные штрафы за самовольное (безлицензионное) пользование не освобождают компанию от обязательств по пересмотру границ участка недр и внесению соответствующих изменений в лицензию в соответствие с постановлением Правительства РФ от 03.05.2012 г. № 429.

Опубликовано в журнале “Золото и технологии”, № 4 (46)/декабрь 2019 г.