Расширение полномочий Росприроднадзора по экологическому контролю добывающих компаний

А.В. Вакуленко — партнер Юридической компании «Шаповалов Петров», кандидат юридических наук, член Общества экспертов России по недропользованию.

В рамках реформирования системы государственного и муниципального контроля Правительство Российской Федерации приняло ряд нормативных правовых актов, вводящих обязательный досудебный порядок обжалования решений и действий органов Росприроднадзора, а также существенно расширяющих полномочия надзорного органа.

Росприроднадзор фактически становится супер-надзорным органом, контролирующим деятельность добывающих компаний, в том числе на этапе строительства и реконструкции объектов капитального строительства.

Введение обязательного досудебного порядка оспаривания решений органов Росприроднадзора

С 01.07.2021 г. вступил в силу Федеральный закон от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон № 248-ФЗ), который вводит обязательный досудебный порядок обжалования решений государственных органов (ч. 2 ст. 39 Закона № 248-ФЗ).

Виды государственного контроля, не попавшего под действие ФЗ № 248-ФЗ
Под действие Закона № 248-ФЗ не попала в том числе деятельность, связанная с:

• производством и исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях; 
• проверкой устранения обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности; 
• расследованием причинения вреда (ущерба) окружающей среде и т.д. 

То есть, альтернативный порядок обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности, установленный гл. 30 КоАП РФ, сохраняется. Их можно обжаловать в вышестоящий надзорный орган или суд.

Виды решений и действий надзорных органов, подлежащих обязательному досудебному обжалованию
Закон № 248-ФЗ определяет, какие решения и действия надзорных органов можно обжаловать, а именно (п. 4 ст. 40):

• решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий; 
• акты контрольных (надзорных) мероприятий, предписаний об устранении выявленных нарушений; 
• действий (бездействия) должностных лиц контрольного (надзорного) органа в рамках контрольных (надзорных) мероприятий. 

До этого существовала противоречивая судебная практика о возможности оспаривания приказов о проведении проверок и актов по результатам проведённых проверок органов Росприроднадзора.

Очень часто надзорный орган в суде указывал, что приказ о проведении проверки не затрагивает права проверяемых лиц, поскольку им только инициируется проверка, а нарушения выявляются по окончании проверки, документально закрепляются актом. При этом, по мнению надзорных органов, в таких спорах единственным документом, обязывающим проверяемых лиц устранить выявленное нарушение, является предписание и только его можно обжаловать.

Закон № 248-ФЗ внёс ясность по этому вопросу. Обжаловать можно как приказ о проведении проверки органов Росприроднадзора, так и акт по итогам проведённой проверки, наряду с предписанием.

Срок, с которого применяется обязательный досудебный порядок обжалования решений и действий органов Росприроднадзора
Порядок обязательного досудебного обжалования решений и действий государственных органов применяется с 01.01.2023 г. (ч. 3 ст. 98 Закона № 248-ФЗ). До этого времени действует альтернативный порядок по аналогии с обжалованием постановлений государственных органов, предусмотренный в КоАП РФ.

Однако ч. 13 ст. 98 Закона № 248-ФЗ предусмотрено, что Правительство Российской Федерации определяет виды контроля, в отношении которых обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применяется уже с 01.07.2021 г.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2021 г. № 663 утвержден перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб применяется с 01.07.2021 г.

К видам контроля Росприроднадзора, подлежащего досудебному обжалованию, относится:

• федеральный государственный экологический контроль (надзор); 
• федеральный государственный геологический контроль (надзор); 
• федеральный государственный земельный контроль (надзор) и т.д. 

Расширение полномочий органов Росприроднадзора

В развитие положений Закона № 248- ФЗ были приняты постановления Правительства РФ от 30.06.2021 г. № 1096 «О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)» (далее — Постановление № 1096) (вступило в силу с 02.07.2021 г.) и № 1095 «Об утверждении Положения о федеральном государственном геологическом контроле (надзоре)» (далее — Постановление № 1095, вступило в силу 03.07.2021 г.).

Данные Постановления существенно расширили полномочия органов Росприроднадзора.

Расширение видов экологического контроля

Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о защите прав юридических лиц) были предусмотрены следующие виды государственного контроля:

• плановая и внеплановые проверки; 
• плановые (рейдовые осмотры) ООПТ, лесных и земельных участков, акваторий водоёмов и т.д.; 
• контрольная закупка. 

Постановление № 1096, применительно к органам Росприроднадзора, вводит дополнительный вид планового мероприятия и мероприятия по проверке объектов капитального строительства — инспекционный визит (подп. «а» п. 14).

Инспекционный визит проводится без предварительного уведомления контролируемого лица и собственника объекта контроля. Срок проведения инспекционного визита в 1 месте осуществления деятельности либо на 1 объекте контроля не может превышать 1 рабочий день.

Инспекционный визит, как и другие виды надзорных мероприятий органов Росприроднадзора, проводится при наличии следующих оснований (п. 58 Постановления № 1096):

• наличие у органов Росприрод надзора сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) окружающей среде, людям, животным и растениям; 
• выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров; 
• наступление сроков проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включенных в план проведения мероприятий; 
• поручение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации о проведении мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц; 
• требование прокурора о проведении мероприятий в рамках надзора за исполнением законов; 
• истечение срока исполнения решения органов Росприроднадзора об устранении выявленного нарушения; 
• наступление события, указанного в программе проверок Росприроднадзора. 

Внеплановые инспекционные визиты, как и рейдовые осмотры можно будет проводить органам Росприроднадзора без согласования с прокуратурой, в случае поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации о проведении таких мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц, а также истечения строка исполнения выданных предписаний, по требованию самого прокурора и наступления события, указанного в программе проверок (п. 59 и 61 Постановления № 1096).

Расширение предмета геологического контроля
Постановлением № 1095 к предмету геологического контроля стало относится соблюдение лицами требований НК РФ в части нормативов потерь при добыче полезных ископаемых и подземных водных объектов.

В утратившем силу постановлении Правительства Российской Федерации от 12.05.2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» этого прямо прописано не было. Однако за выборочную (внепроектную) отработку месторождений полезных ископаемых, приводящую к необоснованным потерям запасов, органы Росприроднадзора активно привлекали недропользователей к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.10 КоАП РФ, ещё с 2002 г.

Отнесение объектов надзора к категориям риска
Объекты геологического и экологического надзора согласно Постановлениям № 1095 и 1096 могут относиться к соответствующим категориям риска:

• категория чрезвычайно высокого риска; 
• категория высокого риска; 
• категория значительного риска; 
• категория среднего риска; 
• категория умеренного риска; 
• категория низкого риска. 

От того, какую категорию риска присвоят объекту назора, будет зависеть частота проведения органами Росприроднадзора плановых контрольных (надзорных) мероприятий:

• при категории чрезвычайно высокого риска — 1 раз в год; 
• при категории высокого риска — 1 раз в 2 года; 
• при категории значительного риска — 1 раз в 3 года; 
• при категории среднего риска — 1 раз в 4 года; 
• при категории умеренного риска — 1 раз в 5 лет. 

Расширение видов профилактических мероприятий органами Росприроднадзора
Законом о защите прав юридических лиц был определён только один вид профилактического мероприятия, направленный непосредственно на нарушителя — предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

Постановлениями № 1095 и 1096 определяет дополнительный вид профилактических мероприятий, связанный с непосредственным субъектом контроля — профилактический визит.

Обязательные профилактические визиты проводятся в отношении:

• ООНВОС, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска, а также в отношении лиц, приступающих к осуществлению деятельности на таких объектах контроля; 
• лиц, приступающих к осуществлению деятельности в области использования и охраны недр, а также в отношении объектов геологического надзора, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска. 

Профилактический визит проводится в течение 1 рабочего дня. По ходатайству должностного лица, проводящего профилактический визит, руководитель (заместитель руководителя) контрольного органа может продлить срок проведения профилактического визита на срок не более 3 рабочих дней.

Введение контрольных (надзорных) мероприятий на основании программ проверок органов Росприроднадзора
Постановлением № 1096 помимо традиционных форм надзорных мероприятий (плановые и внеплановые) вводится новая форма — надзорные мероприятия на основании программ проверок органов Росприроднадзора (подп. «в» п. 27).

Программа проверок формируется контрольным органом на основании поступившего извещения о начале работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства, направляемого застройщиком или техническим заказчиком в контрольный орган не позднее чем за 7 рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства.

Программа проверок составляется с учетом следующего количества контрольных (надзорных) мероприятий за каждый год периода строительства, реконструкции объекта капитального строительства:

• в отношении ООНВОС I категории (добыча и (или) подготовка руд цветных металлов (алюминий, медь, свинец и т.д.) и драгоценных металлов (золото, серебро, платина), угля — не более 6; 
• в отношении ООНВОС II категории (добыча и (или) подготовка руд и песков драгоценных металлов, оловянных, титановых и хромовых руд на россыпных месторождениях — не более 5. 

Программа проверок формируется контрольным органом на весь срок строительства, реконструкции объекта капитального строительства и должна содержать перечень контрольных (надзорных) мероприятий.

Получение заключения органов Росприроднадзора по объекту капитального строительства
После завершения строительства, реконструкции объекта капитального строительства органы Росприроднадзора проводят контрольную проверку. В случае отсутствия нарушений обязательных требований в области охраны окружающей среды по результатам контрольного (надзорного) мероприятия выдается заключение органа Росприроднадзора, предусмотренное п. 9 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ (п. 51 Постановления № 1096).

То есть Росприроднадзор с даты вступления в силу Постановления № 1096 (02.07.2021 г.) стал вторым органом строительного надзора, наравне с Ростехнадзором. Теперь недропользователям до получения разрешения о вводе объектов капитального строительства в эксплуатацию нужно будет получать не только заключение Ростехнадзора о соответствии объекта капитального строительства требованиям технической документации, но и заключение Росприроднадзора — Эко ЗОС.

При этом ни ст. 55 ГрК РФ, ни п. 17 и 19 Административного регламента предоставления Роснедрами государственной услуги по выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства…(утв. приказом Роснедр от 10.12.2019 г. № 530) не предусмотрено при подаче заявления о выдаче разрешения на строительство предоставления какого-либо заключения Росприроднадзора в отношении объекта капитального строительства. Очевидно, что в эти нормативные правовые акты должны будут вноситься изменения.

До выхода Постановления № 1096 Росприроднадзором был утверждён приказ от 06.07.2020 г. № 783 (вступил в силу с 06.04.2021 г.).

Настоящим Приказом было определено, что выдача заключений органа Росприроднадзора осуществляется по результатам проведения внеплановых выездных проверок по месту размещения, в том числе, объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории (п. 94).

В настоящее время органы Росприроднадзора при проведении проверок начали отражать в актах проверок и предписаниях в качестве нарушений законодательства проверяемыми лицами — отсутствие заключения надзорного органа в отношении объектов капитального строительства.

При чём это коснулось уже и тех недропользователей, которые получили разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства до вступления в силу Приказа Росприроднадзора № 783 и Постановления № 1096.

В этом случае органы Росприроднадзора, требуя от недропользователей получения Эко ЗОС, пытаются применить обратную силу закона к отношениям, которые возникли до вступления в силу приказа Росприроднадзора от 06.07.2020 г. № 783 и Постановления № 1096, что является прямым нарушением Конституции Российской Федерации.

По общему принципу закон, который утверждает ответственность за действия или бездействие (хотя ранее такой ответственности не было), либо увеличивает уровень ответственности за действия или бездействие, которые имели место до введения в действие нового закона, не имеет обратной силы (ст. 54 Конституции Российской Федерации).

Согласно п. 1 ст. 4 ГК РФ гражданские нормативные акты не могут иметь обратной силы и действуют только применительно к тем отношениям, которые возникли после их принятия. Однако в этой же норме указывается на исключение — если в законе прямо указано, что его действие распространяется на ситуации, которые имели место до его принятия, то такие отношения также подлежат регулированию таким законом.

Ни в приказе Росприроднадзора от 06.07.2020 г. № 783, ни в Постановлении № 1096 не указано, что их действие распространяется на ситуации, которые имели место до его принятия.

В таких случаях есть все основания для оспаривания соответствующих пунктов актов и предписаний об устранении нарушений, поскольку заключение Росприроднадзора должно выдаваться в рамках строительного надзора до получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. После получения такого разрешения строительный надзор органами Росприроднадзора уже не может проводиться. Экологический надзор в отношении уже запущенных в эксплуатацию объектов должен реализовываться в иных формах государственного контроля (проверки, инспекционные визиты, рейдовые осмотры).

Определение порядка досудебного обжалования решений органов Росприроднадзора
Постановлениями № 1095 и 1096 устанавливается, что жалоба на решение территориального органа Росприроднадзора, действия (бездействия) его должностных лиц рассматривается руководителем (заместителем руководителя) этого территориального органа либо Росприроднадзором (Центральный аппарат).

Жалоба на решения Росприроднадзора (Центральный аппарат), действия (бездействия) его должностных лиц рассматриваются руководителем Росприроднадзора.

При этом все жалобы должны подаваться в электронном виде с использованием единого портала государственных услуг, за исключением случая содержания в них сведений, составляющих государственную тайну.

При подаче жалобы гражданином она должна быть подписана простой электронной подписью либо усиленной квалифицированной электронной подписью (ст. 40 Закона № 248-ФЗ).

Опубликовано в журнале «Золото и технологии», № 3 (53)/сентябрь 2021 г.