Включение горноотводного акта в качестве неотъемлемой части к лицензии

А.В. Вакуленко — партнер Юридической компании «Шаповалов Петров», кандидат юридических наук, член Общества экспертов России по недропользованию.

В соответствии с ч. 3 ст. 7 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-I «О недрах» (далее — Закон о недрах) после разработки технического проекта, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования указанного проекта пользователь недр оформляет горноотводный акт и графические приложения к нему, которые включаются в лицензию в качестве её неотъемлемой составной части.

Специальный порядок включения горноотводного акта в лицензию в качестве неотъемлемой части ни Законом о недрах, ни Административным регламентом Роснедр по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами… (далее — Регламент) (утв. приказом Минприроды России от 29.09.2009 г. № 315) не определён.

В этой связи у многих добывающих компаний возникают вопросы о порядке включения горноотводного акта в лицензию и действительно ли Законом о недрах установлена императивная обязанность по включению горноотводного акта и графических приложений к нему в лицензию.

Судебная практика по вопросу о необходимости включения горноотводного акта в лицензию в качестве её неотъемлемой составной части

Арбитражный суд Кемеровской области вынес решение от 08.12.2016 г. по делу № А27-1069/2016. По данному делу ОАО «Угольная компания «Кузбасс - разрезуголь» оспаривало предписание Управления Росприроднадзора по Кемеровской области о необходимости включения в лицензию в качестве неотъемлемой составной части горноотводного акта.

Недропользователь выиграл дело, и Седьмой арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции без изменения (постановление от 08.12.2016 г. по делу № А27- 1069/2016).

При этом Арбитражный суд Кемеровской области в решении указал, что:

• в Законе о недрах не указано, что уточненные границы горного отвода включаются в лицензию по заявлению недропользователя с приложением каких-либо документов; 
• после разработки технического проекта выполнения работ, связанных с пользованием недрами, получения положительного заключения государственной экспертизы и согласования указанного проекта в соответствии со ст. 23.2 Закона «О недрах» указанные документы автоматически становятся неотъемлемой частью лицензии и каких-либо обязанностей по внесению изменений в лицензию (именно в бумажном варианте) от пользователя недр не требуется. 

Несмотря на вышеизложенную судебную практику в 2019 г. появился судебный акт, в котором судья делает противоположный вывод.

Так, Арбитражный суд Саратовской области вынес решение от 03.07.2019 г. по делу № А57-5075/2019, оставленное без изменения судами трёх инстанций (судья ВС РФ определением от 18.03.2020 г. № 306-ЭС20-2525 отказал в передаче дела в Судебную коллегию ВС РФ).

В этом деле ЗАО «Кэпитал Ойл» оспаривало постановление Управления Росприроднадзора по Саратовской области о привлечении его к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, где недропользователю в том числе инкриминировалось нарушение ч. 3 ст. 7 Закона о недрах. Мотивом возбуждения дела об административном правонарушении послужило то обстоятельство, что Общество после уточнения горного отвода и получения горноотводного акта с графическими приложениями не включило данные документы в лицензию в качестве её неотъемлемой составной части.

Суд отказал ЗАО «Кэпитал Ойл» в удовлетворении требований, признал постановление законным и обоснованным, а вину недропользователя доказанной.

Доводы суда были следующими:

• в приложении 1 к лицензии СРТ № 00219 HP предусмотрены последние изменения к лицензии на пользование недрами, которые датируются 23.12.2016 г. Указанные изменения содержат в себе раздел «Неотъемлемые составные части настоящей лицензии». В данном перечислении отсутствуют горноотводный акт и графические приложения; 
• таким образом, ЗАО «Кэпитал Ойл» в нарушение норм ч. 3 ст. 7 Закона о недрах после оформления уточненных границ горного отвода не включило в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода, а именно горноотводный акт и графические приложения, и данная лицензия не предоставляет актуальную информацию по статусу предоставленных границ участка недр для разного вида пользования. 

Если Росприроднадзор примет данную судебную практику на вооружение, то у него появятся дополнительные возможности привлекать недропользователей к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ (штраф для юридических лиц — до 500 тыс. руб.).

Мнение Минприроды России и Роснедр по вопросу о необходимости включения горноотводного акта в лицензию в качестве её неотъемлемой составной части

Если буквально толковать п. 37 и 38 Регламента, то включение горноотводного акта в лицензию не является внесением дополнений в лицензию, поскольку Регламентом установлен закрытый перечень оснований для внесения изменений и дополнений, а именно:

• в случае значительного изменения объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, независящим от пользователя недр, и связанного с этим изменения срока ввода в эксплуатацию объектов; 
• при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена. 

В ответе от 26.11.2020 г. № ДД-01- 37/19845 на частный запрос Роснедра указали, что иного порядка для внесения изменений или дополнений в лицензию на право пользования недрами законодательством, нежели чем порядок, предусмотренный абз. 2 п. 38 Регламента, не предусмотрено. Поэтому государственный орган посчитал, что заявку на включение горноотводного акта в лицензию в качестве её неотъемлемой составной части необходимо подавать в общем порядке, предусмотренном регламентом для внесения дополнений в лицензию.

При этом Роснедра в своём ответе лишь отметили, что горноотводный акт, удостоверяющий уточненные границы горного отвода, может оформляться в качестве дополнения к лицензии на право пользования недрами, не указав на безусловную обязанность недропользователей совершения таких действий.

Минприроды России в ответе от 18.02.2021 г. № 11-47/4120 на частный запрос подтвердили позицию Роснедр, добавив, что процедура включения в лицензию горноотводной документации может быть инициирована как пользователем недр, так и Роснедрами в виде обращения к недропользователю с предложением о внесении изменений в лицензию.

С целью нивелирования рисков привлечения Росприроднадзором к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, можно рекомендовать недропользователям включать горноотводный акт в лицензию в качестве её неотъемлемой части в порядке, предусмотренном Регламентом для внесения дополнений в лицензию.

Опубликовано в журнале “Золото и технологии”, № 1 (51)/март 2021 г.