15 Июня 2021, Вторник13:23 МСК
Курсы на 15.06.2021
71,85 -0,25
Au 1 866 -0,12%
Ag 27,78 -0,83%
87,17 -0,31
Pt 1 156,70 -0,76%
Pd 2 762 +0,42%

Особенности приобретения права пользования недрами

Партнер Юридической компании «Шаповалов Петров», кандидат юридических наук, член Общества экспертов России по недропользованиюА.В. Вакуленко —  партнёр Юридической компании «Шаповалов Петров», кандидат юридических  наук, член Общества экспертов России по недропользованию

В соответствии со ст. 11 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон о недрах) предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на геологическое изучение, а также разведку и добычу полезных ископаемых.

Лицензия может быть получена пользователем недр без проведения конкурса или аукциона, или она выдаётся по результатам такого конкурса или аукциона.

Получение лицензии на геологическое изучение без проведения конкурса или аукциона (факт «первооткрывательства»)

Государство, желая повысить геологическую изученность территории Российской Федерации, привлечь инвестиции в геологоразведку, а также развить юниорный бизнесс, предоставляет право получения компаниями лицензий на геологическое изучение недр (за исключением недр федерального значения и недр местного значения) по заявочному принципу без проведения конкурса или аукциона, с учётом ряда ограничений (приказ Минприроды России от 10.11.2016 г. № 583).

Например, таким ограничением является то, что право на геологическое изучение по заявочному принципу предоставляется в отношении участков, по которым отсутствуют данные о наличии запасов твердых полезных ископаемых и (или) прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых категории P1 и (или) Р2, и (или) запасов углеводородного сырья и (или) прогнозных ресурсов углеводородного сырья категории Dо и (или) Dл.

Кроме того, для целей геологического изучения можно брать не более 3 участков недр на одного заявителя, размер каждого из которых составляет не более 100 км (на АО «Росгеология» данное правило не распространяется — п. 1.8 Приказа Минприроды России от 10.11.2016 г. № 583).

В случае открытия месторождения в рамках поисково-оценочных работ по лицензии на геологическое изучение недр и получения соответствующего свидетельства в Роснедрах, в порядке установленном приказом Минприроды России от 11.11.2004 г. № 689, или в уполномоченном органе субъекта РФ (в отношении недр местного значения), пользователь недр имеет право получить право пользования недрами (лицензию на разведку и добычу полезных ископаемых в рамках открытого месторождения) (за исключением недр федерального значения) без конкурса или аукциона (п. 3 ст. 10.1 Закона о недрах).

Пропуск пользователем недр срока подачи заявки на установление факта открытия месторождения (60 дней со дня утверждения заключения ТКЗ (ГКЗ), подтверждающего промышленную значимость месторождения) является основанием к отказу выдачи свидетельства об установлении факта открытия месторождения (п. 12 приказа Минприроды России от 11.11.2004 г. № 689). Отказ в выдаче такого свидетельства приведёт к невозможности получения компанией права пользования недрами в отношении открытого месторождения по факту «первооткрывательства». 

При установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения (далее — УНФЗ) или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых, право пользования таким участком недр предоставляется только на основании решения Правительства Российской Федерации.

УНФЗ — это участки, включённые в Перечень УНФЗ, а участки, отнесённые к УНФЗ, определены в ст. 2.1 Закона о недрах. В частности, к участкам, отнесённым к УНФЗ, относят, например, участки с извлекаемыми запасами нефти от 70 млн т, с коренными (рудными) запасами золота от 50 т и т.д.

Если в процессе геологического изучения недр, как в рамках лицензии на геологическое изучение, так и в рамках совмещённой лицензии (на разведку и добычу полезных ископаемых), юридическим лицом с участием иностранных инвесторов будет открыт УНФЗ, то Правительство Российской Федерации может отказать такому юридическому лицу в предоставлении права пользования недрами (ст. 2.1. Закона о недрах). Понятие «иностранный инвестор» в Законе о недрах используется в значении, указанном в ч. 2 ст. 3 Закона об иностранных инвестициях (ст. 2.1. Закона о недрах).

Конечно, государство возмещает расходы на поиск и оценку открытого УНФЗ лицам с участием иностранных инвесторов (прядок возмещения установлен постановлением Правительства РФ от 10.03.2009 г. № 206), но, безусловно, риск отказа Правительством Российской Федерации в предоставлении права пользования открытого УНФЗ создаёт дополнительные трудности для привлечения иностранных инвестиций в поиск и освоение новых месторождений на территории РФ.

Уже долгие годы обсуждаются предложения о внесении изменений в Закон о недрах в части изменения запасов коренного (рудного) золота с 50 до 100–200 т, являющихся критерием для определения участка, отнесённого к УНФЗ. Возможно, в ближайшее время такая преференция появится для Магаданской области, так как Минприроды России намерено предложить ряд мер, направленных на расширение минерально-сырьевой базы Магаданской области. 

Общий порядок получения права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения (за исключением участков недр федерального значения и приравненных к ним) подробно описан в приказе Минприроды России от 24.01.2005 г. № 23. Аналогичный порядок в отношении общераспространённых полезных ископаемых предусмотрен нормативными правовыми актами субъектов РФ. 

Следует учесть, что выделение из границ участка недр по лицензии на геологическое изучение участка недр, содержащего месторождение полезных ископаемых, открытое за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, является основанием для уменьшения площади лицензионного участка разведочной лицензии (п. 12 Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование (утв. постановлением Правительства РФ от 03.05.2012 г. № 429). 

Необходимо дополнительно отметить, что до сих пор существует проблема бремени выплаты разового платежа пользователем недр при открытии им месторождения и получении права пользования недрами по совмещённой лицензии на добычу и разведку полезного ископаемого в соответствии со ст. 39 Закона о недрах. 

В среде недропользователей такой разовый платёж ещё называется «штраф за открытие месторождения». Порядок определения размера разовых платежей за пользование недрами на участках недр, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов, установлен Правилами, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2009 г. № 94.

В соответствии с п. 2 и 3 указанных Правил размер разового платежа устанавливается равным минимальному размеру разового платежа, составляющему 10 % от расчетной величины суммы налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в расчете на среднегодовую мощность добывающей организации.

Несмотря на то, что такой разовый платёж составляет 10 % от расчётной величины НДПИ, он является существенной дополнительной финансовой нагрузкой для компании, которая уже и так, в рамках предпринимательского риска, понесла значительные финансовые затраты на проведение геолого-разведочных работ, связанных с открытием месторождения. Некоторые недропользователи, чтобы уменьшить размер такого разового платежа, вынуждены занижать запасы полезных ископаемых, что создаёт недостоверную картину наличия тех или иных балансовых запасов на территории субъектов РФ.

Решением данной проблемы могла бы служить полная отмена обязанности выплаты разового платежа за пользование недрами добывающими компаниями, открывшими месторождение или, в крайнем случае, предоставление рассрочки (отсрочки) выплаты такого платежа в течение периода действия предоставленной лицензии на разведку и добычу полезного ископаемого.

Получение лицензии через конкурс или аукцион

Статья 13.1 Закона о недрах указывает на то, что лицензия на пользование участком недр выдаётся на основании результатов конкурсов или аукционов. Причём право на разведку и добычу полезных ископаемых на УНФЗ юридическим лицом, находящимся под контролем иностранных инвесторов, может предоставляться только на основании решения Правительства Российской Федерации (ст. 6 Закона о недрах). Для юридических лиц с участием иностранных инвесторов могут устанавливаться ограничения для допуска к участию в конкурсах или аукционах в отношении предоставления права пользования УНФЗ (ст. 13.1 Закона о недрах).

Основными критериями выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются научно-технический уровень участника конкурса, его опыт работы в регионе, какой вклад он собирается сделать в социально-экономическое развитие территории и т.д. Основным критерием выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр.

Обычно Роснедра или уполномоченные органы субъектов Российской Федерации (в отношении общераспространённых полезных ископаемых) проводят аукционы на право пользования недрами, а не конкурсы. Это объясняется, в первую очередь, экономическими причинами, так как организаторы аукционов заинтересованы в получении максимального разового платежа от победителя аукциона, кроме того, процедура аукциона несёт меньше рисков предвзятого отношения аукционной комиссией к участникам аукциона и создаёт меньше возможностей для оспаривания результатов аукциона. 

Общий порядок проведения конкурсов и аукционов описан в ст. 13.1 и 14 Закона о недрах. Более детально процедура проведения конкурсов и аукционов раскрыта в Административном регламенте Роснедр по предоставлению государственной услуги по проведению конкурсов и аукционов на право пользования недрами (утв. приказом Минприроды России от 22.12.2017 г. № 698, далее — Регламент о проведении конкурсов и аукционов).

Указанным Регламентом о проведении конкурсов и аукционов существенно сокращены требования к заявочным материалам, по сравнению с ранее действовавшим порядком проведения конкурсов и аукционов, установленным приказом Минприроды России от 17.06.2009 г. № 156. В частности, новым Регламентом была исключена необходимость предоставления участниками доказательств принадлежности технических средств и копий дипломов квалифицированных специалистов.

Процедура предоставления участков недр на добычу полезных ископаемых местного значения определяется законодательством субъектов Российской Федерации. Например, это закон Республики Хакасия от 09.06.2012 г. № 48-ЗРХ «О порядке предоставления участков недр местного значения и порядке пользования указанными участками недр», или постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 22.06.2013 г. № 213 «Об утверждении Порядка пользования участками недр местного значения, Порядка добычи общераспространенных полезных ископаемых пользователями недр».

В зависимости от балансовых запасов и прогнозных ресурсов лицензионной площади решение о проведении конкурса и аукциона на предоставление права пользования недрами принимается либо территориальным органом Роснедр, либо самими Роснедрами. 

Так, например, если балансовые запасы коренного золота на лицензионной площади составляют менее 10 т и прогнозные ресурсы менее 20 т, или балансовые запасы каменного угля составляют менее 10 млн т и прогнозные ресурсы менее 20 млн т, то решение о проведении конкурса или аукциона принимается территориальным органом Роснедр (Приложение № 5 к Регламенту о проведении конкурсов и аукционов).

Порядок оформления и выдачи лицензии на право пользования недрами

Порядок оформления и выдачи Роснедрами лицензии на геологическое изучение, а также разведку и добычу полезных ископаемых определён Регламентом по выдаче и переоформлению лицензий.

Оформляют и выдают лицензии, а также досрочно прекращают, приостанавливают и ограничивают право пользования недрами Роснедра или его территориальные органы. Распределение полномочий между Роснедрами и его территориальными органами по исполнению данной государственной функции отражено в Приложении № 2 к Административному регламенту Роснедр по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр (утв. приказом Минприроды России от 29.09.2009 г. № 315, далее — Регламент по выдаче и переоформлению лицензий). Данное распределение полномочий совпадает, что вполне логично, с распределением полномочий Роснедр и его территориальных органов по проведению конкурсов и аукционов на предоставление права пользования недрами. 

Так, например, если балансовые запасы яшмы на лицензионной площади составляют менее 1 тыс. т и прогнозные ресурсы менее 1 тыс. т, или балансовые запасы меди составляют менее 100 тыс. т и прогнозные ресурсы менее 200 тыс. т, то решение о проведении конкурса или аукциона, и предоставление лицензии на разведку и добычу полезного ископаемого принимается территориальным органом Роснедр.

Общий срок выдачи лицензий не должен превышать 65 дней (п. 15 Регламента по выдаче и переоформлению лицензий). Основанием для начала процедуры оформления лицензии на пользование недрами является решение руководителя Роснедр или его территориального органа, оформляемое в форме приказа. Данное решение принимается, в том числе, по результатам конкурса или аукциона на приобретение права пользования недрами или при установлении факта открытия нового месторождения (п. 20 Регламента по выдаче и переоформлению лицензий).

Вся последовательность процедур по оформлению и выдаче лицензии на пользование недрами отражена в Приложении № 3 к Регламенту по выдаче и переоформлению лицензий (Блок-схема последовательности действий при исполнении государственной функции по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензии на пользование недрами).

Данная последовательность сводится к следующим этапам:
  • издание приказа Роснедр или его территориального органа об оформлении лицензии на пользование недрами; 
  • оформление и подписание 2-х экз. лицензий у руководителя или уполномоченного заместителя руководителя Роснедр, или его территориального органа;
  • направление на регистрацию лицензии на пользование недрами;   
  • регистрация лицензии на пользование недрами;
  • выдача лицензии заявителю.
Процедура оформления и выдачи лицензии на пользование недрами является самой быстрой и простой, по сравнению с процедурой переоформления, досрочного прекращения и внесения изменений в лицензию, вместе с тем и в рамках данной процедуры существуют определённые проблемы, часто приводящие к судебным разбирательствам. 

Опубликовано в журнале "Золото и технологии" № 4/декабрь 2018 г.

Правовое регулирование вывоза аффинированного драгоценного металла или сырья, содержащего драгоценные металлы, из Таможенного союза ЕврАзЭС
Шестисоткратное увеличение платежей за размещение недропользователями отходов добычи с 1 января 2020 года
Последние изменения в российском законодательстве о пользовании недрами
Особенности приобретения права пользования недрами
^ Наверх