Судебная практика по оспариванию предписаний и постановлений органов Росприроднадзора о привлечении к ответственности за нарушение условий, установленных лицензиями или техническими проектами

А.В. Вакуленко — партнер юридической компании «Шаповалов Петров», кандидат юридических наук, член Общества экспертов России по недропользованию.

Самым популярным нарушением, которое выявляют органы Росприроднадзора, является нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта (ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ).

Помимо штрафа в размере до 500 тыс. руб. и вынесения предписания, выявление данного нарушения несёт очень большую опасность — направление надзорным органом представления в адрес Роснедр о досрочном прекращении права пользования недрами.

При этом, если всё закончится досрочным отзывом лицензии, то при оспаривании недропользователями соответствующего приказа Роснедр установление вины вступившим в законную силу постановлением органов Росприроднадзора будет рассматриваться судами в качестве административной преюдиции и существенно усложнит доказывание незаконности действий Роснедр по вынесению оспариваемого приказа.

Судебная практика претерпела некоторые изменения, а также выработала ряд походов, которые позволяют оспорить предписания и постановления органов Росприроднадзора о привлечении к ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ.

Непроведение работ (бездействие) на лицензионном участке образует состав административного правонарушения

С 20.03.2021 г. вступили в силу изменения в редакцию ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ. Объективной стороной административного правонарушения стало нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта и (или) иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами.

До этого объективная сторона правонарушения выражалась в пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта.

То есть недропользователей до 20.03.2021 г. могли привлечь к ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, только в случае, если они вели деятельность на лицензионном участке с нарушением условий пользования недрами или технических проектов на разработку месторождения. За бездействие (отсутствие какой-либо деятельности) при нарушении сроков, установленных условиями пользования недрами, ответственность не возникала.

Это позволяло многим добывающим компаниям успешно оспаривать выносимые органами Росприроднадзора постановления.

Так, например, Четвёртый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 29.04.2021 г. по делу № А58- 9531/2020, отказывая в привлечении недропользователя к административной ответственности, указал:

«Исходя из буквального толкования приведенной нормы, объективной стороной названного правонарушения является пользование недрами с нарушениями условий лицензии и привлечение к соответствующей административной ответственности возможно только при условии фактического пользования недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией.

Как, верно, указал суд первой инстанции, само по себе наличие лицензии в отсутствие факта недропользования не образует событие административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ.

Само по себе бездействие, выразившееся в невыполнении условий лицензионного соглашения, без факта непосредственного пользования обладателем лицензии недрами, не образует объективную сторону административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ».

После внесения изменений в ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ с 20.03.2021 г. отсутствие деятельности на лицензионном участке (бездействие) с одновременным невыполнением условий пользования недрами является административным правонарушением.

Так, Арбитражный суд Дальневосточного округа в постановлении от 17.08.2021 г. по делу № А24- 433/2021 указал:

«В соответствии с п. 4.2.4 условий пользования недрами лицензии ПТР 00833 ТЭ общество должно подготовить и утвердить в установленном порядке технический проект разработки месторождения в границах лицензионного участка на площади с утвержденными запасами, а также согласовать его в соответствии со ст. 23.2 Закона о недрах не позднее 60 месяцев с даты государственной регистрации лицензии.

Между тем, в нарушение требований действующего законодательства и условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами ПТР 00833 ТЭ, ООО «Нанотех» не согласовало в установленный срок технический проект разработки месторождения в границах лицензионного участка на площади с утвержденными запасами, что явилось нарушением пп. 1, 2, 7 ч. 2 ст. 22 Закона о недрах.

Превышение годового уровня добычи полезного ископаемого является малозначительным правонарушением

В деле № А37-2230/2017 ООО «Сусуманзолото» успешно оспорило постановление органа Росприроднадзора, которым Общество было привлечено к ответственности за превышение годового уровня добычи золота.

Арбитражный суд Магаданской области в решении от 24.01.2018 г. по делу № А37-2230/2017 указал:

«Планируемый объём добычи драгоценного металла по техническому проекту в 2016 году составил 808,8 кг. При этом в Плане развития горных работ на 2016 год указано на планирование добычи — 1561 кг. А фактический объём добычи в 2016 году составил 2058 кг, т.е. с превышением запланированных показателей и технического проекта и плана развития горных работ. Следова тельно, факт вменяемого правонарушения за 2016 год судом установлен.

<***>

Применение ст. 2.9 КоАП РФ будет соответствовать не только частным интересам лица, привлекаемого к ответственности, но и публичным интересам государства. Учитывая, что ранее подобные нарушения административным органом в деятельности ОАО «Сусуманзолото» не выявлялись.

Напротив, применение в данном случае меры административного наказания в виде штрафа в размере 300 тыс. руб., либо в случае его снижения — 150 тыс. руб., будет носить неоправданно карательный характер, не соответствующий тяжести правонарушения и соразмерности наказания, а также степени вины лица, привлечённого к ответственности».

Физическая невозможность выполнения годового уровня добычи руды является основанием для оспаривания предписания Росприроднадзора

АО «УГОК» в деле № А07-38374/2017 удалось оспорить предписание надзорного органа в связи в тем, что оно было не в состоянии выполнить годовой объём руды в 2016 г. по объективным причинам.

Так, Арбитражный суд Уральского округа в постановлении от 30.07.2019 г. по делу № А07-38374/2017 указал:

«Судами установлено, что материалами дела подтвержден довод общества об отсутствии у него физической возможности добычи в 2016 году 790900 т медно-колчеданной руды, о чем указано в акте проверки, поскольку лишь в 2017 году общество смогло выйти на проектную мощность добычи в количестве 400 тыс. т.

Данное обстоятельство, а также соответствующий вывод судов не опровергнуты управлением.

Поскольку именно вывод о нарушении лицензионных требований и требований технического проекта в части соблюдения уровня добычи руды послужил основанием для выдачи обществу оспариваемых предписаний, а также учитывая, что данные предписания являются обязательными к исполнению, и ими на общество возложена обязанность соблюдать требования технического проекта в части установленных уровней добычи, при этом документального подтверждения нарушения в данной части управлением не представлено, что свидетельствует о нарушении прав и законных интересов общества, судами сделан обоснованный вывод о наличии оснований для признания оспариваемых предписаний незаконными».

Указание в проектной документации на возможность уменьшения проектной мощности разреза является основанием для оспаривания предписания Росприроднадзора

В деле № А78-17583/2018 Акционерному обществу «Разрез Харанорский» удалось доказать необоснованность пункта предписания органа Росприроднадзора, устанавливающего нарушение в части невыполнения годового объёма добычи.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в постановлении от 04.12.2019 г. по делу № А78- 17583/2018 указал:

«Как признал суд апелляционной инстанции, п. 1.1.1 технического проекта установлена возможность уменьшения проектной мощности разреза, исходя из условий реализации товарной продукции потребителю.

<***>

При этом указанное условие технического проекта (п. 1.1.1) согласовано в установленном порядке уполномоченным органом — ЦКР-ТПИ Роснедра (Протокол от 28.04.2015 г. № 58/15-спт).

Исходя из согласования данного условия технического проекта в порядке, установленном пп. 13, 20, 21 Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов, суд апелляционной инстанции, в отличие от суда первой инстанции и позиции Управления, верно посчитал, что наличие вышеизложенного условия (п. 1.1.1) технического проекта свидетельствует о том, что общество не допустило какихлибо отступлений от утверждённой проектной документации, что запрещено ч. 2 ст. 22 Закона о недрах».

Просрочка сдачи форм обязательной статистической отчётности является малозначительным нарушением и влечёт освобождение от административной ответственности

ООО «Цзиньхайтун Дальний Восток» удалось признать незаконным представление и постановление органов Росприроднадзора о привлечении к ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ за нарушение сроков сдачи обязательной статистической отчётности.

Вынося решение от 28.03.2019 г. по делу № А58-598/2019, Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) указал:

«Из материалов дела следует, что все необходимые статистические отчетности за 2018 год по состоянию на сегодняшний день сданы в полном объеме, что подтверждается письмом от 04.12.2018 г. № 23, принятым Якутским филиалом Федерального бюджетного учреждения «Территориальный фонд геологической информации по Дальневосточному федеральному округу» (вх. № 01-08-2942 от 04.12.2018 г.). По утверждению Управления, в данном случае, малозначительность отсутствует.

Оценив характер и степень общественной опасности совершенного заявителем правонарушения, суд приходит к выводу о возможности применения положений ст. 2.9 КоАП РФ и освобождения заявителя от административной ответственности».

Однако в некоторых делах суды не считают просрочку сдачи обязательной отчётности (формы 5-гр) малозначительным правонарушением, но заменяют денежный штраф предупреждением.

Так, в деле ПАО «Дорисс» Арбитражный суд Чувашской республики — Чувашии в решении от 30.07.2021 г. по делу № А79- 3961/2021 указал:

«Факт нарушения ПАО «Дорисс» требований законодательства в обозначенной сфере подтверждается имеющимися в деле доказательствами: протоколом об административном правонарушении от 12.04.2021 г. № 10, письмом ПАО «Дорисс» от 09.04.2021 г. № б/н, письмом ПАО «Дорисс» от 08.04.2021 г. № б/н, лицензией на пользование недрами ГКГ 01838 ГЭ с Условиями пользования недрами, иными материалами административного дела. Суд считает, что совершенное Обществом административное правонарушение не является малозначительным.

<***>

Принимая во внимание характер и конкретные обстоятельства совершенного правонарушения, степень вины нарушителя, признания вины в совершенном административном правонарушении, суд считает возможным заменить вид налагаемого на Общество административного наказания — с административного штрафа в размере 300 тыс. руб. на предупреждение, что соответствует характеру допущенного заявителем правонарушения, степени его вины…».

Приостановка ведения работ в период оспаривания приказа о досрочном прекращении права пользования недрами является основанием для оспаривания привлечения к ответственности

ООО «Новая экологическая компания» удалось в суде признать недействительным постановление Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области о привлечении к ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ.

Основанием для оспаривания послужило в том числе то, что Общество не могло вести работы, предусмотренные техническим проектом, в период оспаривания приказа Министерства о досрочном прекращении права пользования недрами.

Арбитражный суд Архангельской области в решении от 15.05.2020 г. по делу № А05-1281/2020 указал:

«Приостановление обществом ведения добычных работ не являлось плановым, а было обусловлено отказом в государственной регистрации дополнительного соглашения к договору аренды, который был оспорен в судебном порядке (дело № А05-12911/2018), в последующем было обусловлено изданием распоряжения о прекращении права пользования недрами и изданием распоряжения об отказе в предоставлении обществ у лесных участков в аренду на новый срок, которые также были оспорены в суде (дела №№ А05- 828/2019, А05-10515/2019)».

Таким образом, в период с 29.12.2018 г. по 02.08.2019 г. (до вступления в законную силу решения суда по делу № А05-828/2019) общество правомерно полагало, что лицензия на пользование участком недр у него отозвана, а после вступления в силу указанного судебного акта необходимости в проведении консервации отпала. При этом, продолжение добычных работ станет возможным лишь после оформления обществом земельных отношений в установленном законом порядке.

При определении допустимого уровня отклонений, предусмотренных техническим проектом, следует руководствоваться уровнем годовой добычи по всему месторождению, а не по отдельному объекту

В деле № А81-313/2020 ООО «Меретояханефтегаз» только в кассационной инстанции удалось признать незаконным и отменить постановление органа Росприроднадзора о привлечении к ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ.

В этом споре надзорный орган привлёк Общество к административной ответственности за то, что оно превысило допустимый уровень отклонения фактической годовой добычи нефти от проектных показателей по одному из трех эксплуатационных объектов (скважин). Однако отклонение по месторождению в целом находилось в пределах допустимого уровня отклонений.

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, отменяя акты судов первой и апелляционной инстанций, указал в постановлении от 24.12.2020 г. по делу № А81-313/2020 следующее:

«В п. 111 Правил охраны недр закреплено, что уровень годовой добычи нефти и газа определяется проектным документом на разработку месторождения. Допускаются отклонения фактической годовой добычи нефти и газа от проектной в соответствии с приложением к настоящим Правилам (допустимое отклонение фактической годовой добычи нефти от проектной также определено не более 50 %).

<***>

Материалами дела подтверждается и ООО «Меретояханефтегаз» не оспаривается факт превышения допустимого уровня отклонения фактической годовой добычи нефти от проектных показателей (100 %) по одному из 3 эксплуатационных объектов (Ач 1–4); вместе с тем отклонение по месторождению в целом составило лишь 40 %.

Таким образом, нарушений условий лицензионного соглашения и требований технического проекта разработки месторождения в части обеспечения нормативов годовой добычи углеводородного сырья обществом не допущено».

Опубликовано в журнале «Золото и технологии», № 4 (54)/декабрь 2021 г.