Досрочное прекращение, приостановление, ограничение права пользования недрами и связанная с этим судебная практика

 А.В. Вакуленко — партнер Юридической компании «Шаповалов Петров», кандидат юридических  наук, член Общества экспертов России по недропользованию

1. Основания досрочного прекращения, приостанов­ления и ограничения права пользования недрами

Основания досрочного прекраще­ния, приостановления и ограничения права пользования недрами отражены в ст. 20–21 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395­1 «О недрах» (далее — Закон о недрах).

Сама процедура досрочного прекра­щения, приостановления и ограниче­ния права пользования недрами более подробно отражена в Административ­ном регламенте Федерального агент­ства по недропользованию по исполне­нию государственных функций по осу­ществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и допол­нений в лицензии на пользование учас­тками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользова­ния и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр (утв. при­казом Минприроды России от 29.09.2009 г. № 315) (далее — Регламент по выдаче и переоформле­нию лицензий). 

Общий срок по осуществлению при­нятия решения о досрочном прекраще­нии, приостановлении и ограничении права пользования недрами не должен превышать 150 дней, без учета срока, установленного в письменном уведом­лении о допущенных пользователем недр нарушениях, и времени, необхо­димого Росприроднадзору для прове­дения повторной проверки по истечении срока, установленного в уведомле­нии (п. 15 Регламента по выдаче и переоформлению лицензий).
­
Закон о недрах выделяет безуслов­ные основания для досрочного прекра­щения права пользования недрами (ч. 1 ст. 20 Закона о недрах), к которым относятся:

• возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ; 
• нарушение существенных условий лицензии;
• систематическое нарушение установленных правил пользования недрами;
• возникновение чрезвычайных  ситуаций;
• если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;   
• ликвидация предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности;
• по инициативе владельца лицензии (основание не относится к случаю досрочного прекращения права пользования недрами, а касается именно приостановления и ограничения такого права);  
• непредоставления отчетности, предусмотренной законодательством РФ;   
• по инициативе недропользователя по его заявлению (основание применяется, когда недропользователь сам хочет досрочно прекратить действие права пользования недрами, в связи с желанием заключить в отношении участка недр соглашение о разделе продукции в рамках п. 4 ст. 2 Федерального закона от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»).

2. Правовые последствия при досрочном прекраще­нии, ограничении и  приостановлении права пользования недрами

При досрочном прекращении лицен­зии на право пользования недрами:

• прекращаются все виды деятельности; 
• в определенные уполномоченными органами сроки начинаются работы по консервации и (или) ликвидации горных выработок (ст. 26 Закона о недрах);
• лицензия подлежит снятию с учета (абз. 2 п. 107 Регламента по выдаче и переоформлению лицензий)

При приостановлении действия лицен­зии на право пользования недрами:

• временно прекращаются основной вид деятельности и связанные с ним работы, за исключением деятельности по обеспечению сохранности горных выработок и т.д.
• лицензия с государственного учета не снимается (абз. 3 п. 107 Регламента по выдаче и переоформлению лицензий). 

При ограничении права пользования недрами:

• временно или постоянно запрещается осуществление видов деятельности, которые привели или могут повлечь негативные последствия до устранения причин, вызвавших это ограничение;
• лицензия сохраняет силу в части незапрещенных видов деятельности (абз. 4 п. 107 Регламента по выдаче и переоформлению лицензий).

3. Этапы проведения процедуры досрочного прекращения, приостановления и ограничения права пользования недрами

Общая процедура принятия решения Роснедрами или его территориальны­ми органами о досрочном прекраще­нии, приостановлении и ограничении права пользования недрами подробно описана в п. 93–119 Регламента по выдаче и переоформлению лицензий.

Процедура принятия такого реше­ния, описанная в Регламенте по выдаче и переоформлению лицензий, делится на следующие этапы:

• проведение Росприроднадзором или его территориальными органами плановой (внеплановой) проверки соблюдения недропользователем условий пользования недрами;   
• вынесение и направление Росприроднадзором или его территориальным органом представления (предложения) в адрес Роснедр или его территориального органа о досрочном прекращении права пользования недрами;   
• направление Росприроднадзором материалов проверки в Роснедра (территориальный орган Роснедр);   
• рассмотрение материалов проверки Роснедрами (запрос дополнительных материалов у пользователя недр);
• представление поступивших материалов от Росприроднадзора на Комиссию Роснедр;
• принятие Комиссией Роснедр промежуточного или итогового решения по материалам проверки. Промежуточное решение Роснедр может быть в виде: 

-  направления уведомления о нарушении пользователем недр условий лицензии и возможном досрочном прекращении права с одновременной приостановкой права пользования недрами или без таковой; 
-  ограничения права пользования недрами; -  принятии к сведению информации об устранении нарушений недропользователем и прекращению процедуры досрочного приостановления права пользования недрами.

4. Изменение законодатель­ства и решаемые проблемы в сфере досрочного  прекращения, приостанов­ления и ограничения права пользования недрами в 2019 году

4.1. Уточнение последствий досрочного прекращения, приостановления и ограничения права пользования недрами

В настоящее время в Государственную думу Российской Федерации внесен проект федерального закона № 288750­7 «О внесении изменений в Закон о недрах в части уточнения воп­росов пользования недрами и исполь­зования единой терминологии».

В указанном проекте предлагается внести изменения в ст. 20 Закона о недрах в части уточнения последствий досрочного прекращения, приостанов­ления и ограничения права пользова­ния недрами.

Так, в частности, в предлагаемых изменениях в ст. 20 Закона о недрах указывается, что при прекращении права пользования недрами, в том числе досрочном, лицензия подлежит снятию с государственного учета, осу­ществляемому посредством внесения соответствующей записи в Государственный реестр участков недр. При приостановлении права пользования недрами на участке недр временно прекращается проведение всех работ, связанных с пользованием недрами, за исключением работ по подготовке и утверждению в установ­ленном порядке проектной документа­ции по обеспечению сохранности гор­ных выработок, буровых скважин, иных сооружений, связанных с пользовани­ем этим участком недр. При приоста­новлении и ограничении права пользо­вания недрами вносится соответству­ющая запись в Государственный реестр участков недр, предоставлен­ных в пользование.

Кроме этого, проект № 288750­7 предлагает уточнить ч. 2 ст. 26 Закона о недрах, определяющую, что если до даты прекращения, в том числе досроч­ного, права пользования недрами пользователем недр не исполнены обязан­ности по ликвидации и консервации горных выработок, скважин и объектов инфраструктуры, связанных с пользова­нием участком недр, указанные обязанности осуществляются лицом, право которого на пользование недрами пре­кращено, в том числе досрочно, до даты их полного исполнения.

4.2. Введение запрета восстановления права пользования недрами, которое было ранее досрочно прекращено

Минприроды России разработан про­ект федерального закона о внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части закреп­ления запрета восстановления лицен­зии на пользование недрами, по кото­рой право пользования недрами в установленном порядке прекращено (ID проекта 02/04/03­16/00047235).

Данным законопроектом предлагает­ся внести изменения в ч. 3 ст. 10 Закона о недрах, а именно указать, что продление срока пользования участком недр, право пользования которым в установленном порядке прекращено, в том числе досрочно, не допускается. Также этот законопроект предлагает дополнить ч. 7 ст. 21 Закона о недрах положением о том, что право пользова­ния недрами, которое в установленном порядке прекращено, в том числе досрочно, не подлежит восстановле­нию при устранении недропользовате­лем обстоятельств и условий, послу­живших основанием для прекращения права пользования недрами, в том числе досрочного. 

Идея внести соответствующие изме­нения в закон о недрах родилась у Минприроды России в связи с делом ОАО «Ксеньевский прииск». В данном деле Роснедра досрочно отозвали лицензию у компании в 2008 г. в связи с невыполнением ей существенных усло­вий пользования недрами (компания не провела в срок переоценку запасов, не поставила их на баланс, но при этом начала «опытно­промышленную отра­ботку»). Предприятие, устранив выяв­ленные нарушения после досрочного отзыва лицензии, обратилось в Роснедра с заявлением о восстановле­нии лицензии со ссылкой на ч. 7 ст. 21 Закона о недрах. Роснедра отказали компании в восстановлении досрочно прекращенной лицензии. Данный отказ был успешно оспорен недропользова­телем в суде (решение Арбитражного суда города Москвы от 30.09.2015 г. по делу № А40­117765/2015, которое было оставлено в силе определением ВС РФ от 08.09.2016 г. по делу № А40­117765/2015). 

Судебная практика, связанная с досрочным прекращением, приостановлением и ограничением права  пользования недрами

1. Соотношение привлече­ния к административной ответственности за наруше­ние условий пользования недрами и досрочного прекращения права  пользования недрами

При выявлении Росприроднадзором нарушений существенных условий поль­зования недрами он не только выносит и направляет представление в Роснедра о досрочном прекращении лицензии, но и привлекает лицо к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3 «Пользование недрами с наруше­нием условий, предусмотренных лицен­зией» КоАП РФ, а также выносит предписание об устранении выявленного нарушения.

Причем, как указывают суды, адми­нистративная ответственность и досрочное прекращение права пользо­вания недрами являются самостоя­тельными институтами, которые появ­ляются из одного факта (неисполнения недропользователем обязательных требований), но имеют различные цели, процесс применения и итоги. Применение одного из них не подменя­ет собой применение другого правово­го института, необходимость их приме­нения в совокупности вытекает из пра­вовой природы нарушения условий пользования недрами (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 24.07.2017 г. по делу № А33­26612/2016).

2. Приоритет срока на устранение нарушений в уведомлении Роснедр над сроком, указанным в предписании Росприроднадзора

Росприроднадзор при проведении проверок недропользователей при выявлении нарушений, как правило, выносит предписание об устранении таких нарушений с указанием срока на их устранение. Причем это может быть достаточно длительный срок — 6–8 месяцев.

При этом Роснедра, начав процедуру досрочного прекращения права поль­зования недрами, могут в уведомлении о нарушении пользователем недр усло­вий лицензии указать гораздо меньший срок, нежели срок, указанный Росприроднадзором в предписании. Минимальный срок для устранения нарушений, который может быть указан в уведомлении о нарушении пользова­телем недр условий лицензии, не может быть менее 3 месяцев и более 12 месяцев, исчисляемых с даты полу­чения пользователем недр уведомле­ния (п. 110 регламента по выдаче и переоформлении лицензий).

В случае несоответствия указанных сроков иногда пользователи недр идут в суд и пытаются доказать, что при рас­смотрении Роснедрами вопроса досроч­ного прекращения права пользования недрами нужно руководствоваться сро­ком, указанным Росприроднадзором в предписании. Суды приходят к выводу о том, что приоритетным все­-таки являет­ся срок, указанный в уведомлении о нарушении пользователем недр условий лицензии, поскольку именно уведомле­ние является документом, свидетель­ствующим о начале процедуры досрочного прекращения права пользования недрами (решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 20.03.2012 г. по делу № А10­5053/2011).

3. Обжалование уведомления о нарушении пользователем недр условий лицензии

В настоящее время наблюдается про­тиворечивая судебная практика по воп­росу, является ли уведомление о нару­шении пользователем недр условий лицензии самостоятельным актом государственного органа, который можно обжаловать, или же обжаловать можно только приказ Роснедр о досрочном пре­кращении права пользования недрами.

Так, Арбитражный суд Московского округа в постановлении от 25.02.2015 г. по делу № А40­91424/14 указал, что уведомление о нарушении пользовате­лем недр условий лицензии и возмож­ном досрочном прекращении права является промежуточной стадией административной процедуры по пре­кращению права пользования недрами, поэтому оно не подлежит самостоя­тельному обжалованию как акт госу­дарственного органа.

Однако тот же самый Арбитражный суд Московского округа в постановле­нии от 13.10.2016 г. по делу № А40­227326/15 пришел к противоположно­му выводу, указав, что уведомление о нарушении пользователем недр усло­вий лицензии и возможном досрочном прекращении права имеет самостоя­тельное правовое значение, поскольку без него невозможно досрочное пре­кращение лицензии, и поэтому его можно признать недействительным.

Кроме этого, Седьмой арбитражный апелляционный суд в постановлении от 23.08.2018 г. по делу № А45­4656/2018 также согласился с данной позицией, указав, что требование обязательного характера (об устранении допущенного нарушения в установленный срок), в случае неисполнения которого законом предусмотрены негативные послед­ствия для недропользователя в виде досрочного прекращения права поль­зования недрами, может быть самосто­ятельно обжаловано как решение госу­дарственного органа.

4. Приостановка права пользования недрами  как специфическая обеспечительная мера

В судебной практике возникали споры о правовой природе приостанов­ки права пользования недрами и воз­можности такой приостановки при одновременном вынесении Роснедрами уведомления о нарушении пользовате­лем недр условий лицензии и возмож­ном досрочном прекращении права.

ВС РФ по этому поводу указал, что процедура приостановки действия лицензии по своей сущности является специфической формой администра­тивных обеспечительных мер, которые при их применении одновременно с вынесением Роснедрами уведомления о нарушении пользователем недр усло­вий лицензии и возможном досрочном прекращении права не позволяют нару­шителю существенных условий пользо­вания недрами продолжать ими поль­зоваться в течение срока, установлен­ного государственным органом для устранения нарушения. Поэтому такая приостановка права пользования недрами одновременно с направлени­ем уведомления о нарушении пользо­вателем недр условий лицензии явля­ется законной (определение ВС РФ от 07.05.2015 г. по делу № А40­800/2014). 

5. Незаконность предписа­ний Росприроднадзора о проведении консервации до досрочного прекращения права пользования недрами

В соответствии с абз. 1 ст. 26 Закона о недрах предприятия по добыче полез­ных ископаемых и подземные сооруже­ния, не связанные с добычей полезных ископаемых, как объекты недвижимого имущества подлежат ликвидации или консервации по истечении срока дей­ствия лицензии или при досрочном пре­кращении пользования недрами.

Решение о досрочном прекращении права пользования недрами принима­ется непосредственно Роснедрами, а не самим пользователем недр (он толь­ко может представить по своей ини­циативе заявление в Роснедра о досрочном прекращении права пользо­вания недрами) согласно ст. 20 и 21 Закона о недрах. Поэтому, по смыслу абз. 1 ст. 26 Закона о недрах, сначала должно приниматься Роснедрами решение о досрочном прекращении права пользования недрами, а уже потом пользователь недр должен при­ступить к консервации горных работ.

Следовательно, предписания Ростехнадзора, обязывающие пользо­вателя недр провести консервацию горных работ при отсутствии решения Роснедр о досрочном прекращении права пользования недрами, являются незаконными (постановление Федерального арбитражного суда Волго-­Вятского округа от 31.07.2014 г. по делу № А29­6180/2013).

6. Установление судами вины при рассмотрении споров о досрочном прекращении права пользования недрами

Добывающая компания, особенно если она не прошла процедуру разовой актуализации лицензии на разведку и добычу полезного ископаемого, несет большие риски досрочного прекраще­ния права пользования недрами в слу­чае невыполнения к определенному сроку обязанностей, указанных в усло­виях пользования недрами (пример — просрочка подготовки проекта на опытно-промышленную эксплуатацию утвержденных запасов, систематичес­кое невыполнение установленного годового объема добычи руды) (ст. 20 Закона о недрах).

Однако невыполнение таких обязан­ностей может быть обусловлено причи­нами, не зависящими от недропользова­теля. В частности, к таким причинам могут быть отнесены невозможность проведения работ, связанная с земель­ными спорами с соседними недрополь­зователями, возникшими из­-за кадаст­ровой ошибки наложения границ земельного отвода, перекрытие проезда на территорию горного отвода третьими лицами, затягивание процесса получе­ния разрешения на производство горных работ по вине государственного органа.

Судебная практика в части необходи­мости установления судом вины компа­нии в нарушении условий пользования недрами по спорам, связанным с досрочным прекращением права поль­зования недрами, противоречива.

Так, в некоторых случаях суды при вынесении судебных актов об обжало­вании решений Роснедр о досрочном прекращении права пользования недра­ми могут учитывать уважительные при­чины неисполнения недропользователя­ми условий пользования недрами, ука­зывая в судебных актах, что при рас­смотрении данной категории споров наряду с установлением факта наруше­ния лицензионного соглашения подле­жит выяснению характер допущенного нарушения, причины нарушения, сте­пень вины общества, а также наличие возможности устранения нарушения (постановления Федерального арбит­ражного суда Восточно­-Сибирского округа от 27.08.2009 г. по делу № А58­8143/08, Четвертого арбитражного апелляционного суда от 27.08.2012 г. по делу № А58­2162/2012).

Вместе с тем ВАС РФ в постановле­нии от 27.11.2012 г. по делу № А33­13966/2011 указал, что досрочное пре­кращение права пользования недрами по причине нарушения существенных условий лицензионного соглашения не является административным наказани­ем (актом привлечения к администра­тивной ответственности), для проверки законности которого требуется уста­новление наличия вины лица, в отно­шении которого издан этот акт, как необходимой части состава правонару­шения. То есть ВАС РФ фактически ука­зал, что самого факта нарушения недропользователем условий пользо­вания недрами достаточно для призна­ния законным решения о досрочном прекращении права пользования недрами при соблюдении Роснедрами соответствующей процедуры. 

Опубликовано в журнале "Золото и технологии" № 1/март 2019 г.