28 Ноября 2020, Суббота07:56 МСК
Курсы на 28.11.2020
75,85 +0,16
Au 1 783 -1,32%
Ag 22,68 -2,34%
90,73 +0,56
Pt 970,80 +0,58%
Pd 2 421 +1,00%

Проблемы золотодобытчиков в землепользовании при недропользовании

П.Д. Луняшин — советник председателя Союза старателей России, ветеран Крайнего СевераП.Д. Луняшин —  советник председателя Союза старателей России, 
ветеран Крайнего Севера.

Для начала приведу данные статистики. Общая площадь всех земель России — 1713 млн га (17,13 млн км2), что составляет 11,5 % площади суши всей Земли. Из них на земли лесного фонда приходится 65,8 % (1146 млн га), на земли промышленности — всего 0,13 % (2,2 млн га), земли особоохраняемых территорий — 47,3 млн га (2,8 %). При этом горными работами по состоянию на 01.01.2019 г. нарушено 1,072 млн га (0,06 %), в том числе золотодобычей — менее 0,1 млн га (0,006 % всего земельного фонда). 

Таким образом, масштабы деятельности золотодобытчиков не создают в целом каких-то критических проблем в землепользовании. К примеру, ежегодно в России сплошные рубки сокращают лес на 1 млн га, кроме этого, по оценкам экспертов, еще около 40 % официального объема вырубают нелегально. Значительно больше леса гибнет в пожарах: в 2018 г. сгорело 3,2 млн га. В 2017–2018 гг. болезнями и вредными насекомыми было повреждено 4,8 млн га леса. 

Горнодобывающие предприятия начинают испытывать проблемы в недропользовании уже с момента получения лицензии, выигранной на аукционе.

Основные причины — отсутствие взаимной увязки норм земельного, лесного и водного законодательства, ограничивающих осуществление геологического изучения и использования недр; наличие подзаконных актов, противоречащих законам; забюрократизированность и длительные сроки рассмотрения и согласования многочисленных документов. Кроме документов, которые разрешают пользоваться недрами (оформление геологического или горного отвода, составление технического проекта с разделом о рекультивации нарушенных земель), необходимо оформить документы на право пользованием земельным участком, расположенным над недрами. Наличие лицензии у недропользователя является основанием для вынесения решения об изъятии необходимого участка земли над недрами с целью его разработки, но если земельный участок относится к категории земель, которая не предполагает добычу, разведку и оценку полезных ископаемых, то проведение работ с целью его освоения недропользователем невозможно. Из-за этого возникает необходимость перевода земель из одной категории в другую (земли промышленности) с целью его освоения — эта процедура может длиться годами. 

Ранее, до централизованной актуализации лицензий на пользование недрами, возможность получения земельных участков предусматривалась в виде отдельных документов или пунктов в лицензионных соглашениях.

Проблемы ОЗУ

Нередко на стадии экспертизы проектов освоения лесов предприятия получают отрицательное заключение на размещение объектов в ОЗУ — особо защищённых участках. Данные ОЗУ отражены в таксационных описаниях, которые выделялись на основании приказа № 348 от 30.12.1993 г. «Об утверждении основных положений по выделению особо защитных участков лесов» Федеральной службы лесного хозяйства России. Новой «Лесоустроительной инструкцией», утвержденной приказом Рослесхоза от 12.12.2011 г. № 516, установлены нормативы и признаки выделения ОЗУ, которые существенно различаются с утвержденными прежде нормативами. По новой инструкции площадь ОЗУ как по наименованиям, так и по признакам выделения гораздо меньше. В эксплуатационных лесах практически исчезают берегозащитные полосы вдоль водных объектов — они остаются шириной 50 м. Но для того, чтобы привести в соответствие с новой инструкцией лесоустроительные материалы, необходимо выполнить лесоустроительные работы на территории лесничества. Функция эта государственная, но денег в казне на проведение таких дорогостоящих работ нет. Соответственно, все бремя по финансированию лесоустроительных работ вынуждены нести предприятия, чьи территории попали в ОЗУ. Однако выполнение лесоустроительных работ в целях выделения ОЗУ по новой лесоустроительной инструкции не решает проблему — особо защитные участки все равно останутся, пусть и на меньшей площади, и работать недропользователям в них законодательно также будет запрещено.

Особенно остро данная проблема касается дражного флота — драги работают в поймах рек и берегозащитные полосы вдоль водных объектов никак не минуют. Значит, проблему ОЗУ нужно решать законодательно, а не только с помощью лесоустроительных работ. Сегодня весь дражный флот России фактически работает незаконно.

С выходом в свет постановления Правительства РФ № 849-р от 27.05.2013 г. «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» существенно осложнилась жизнь недропользователей. Издавая нормативный акт, Правительство напрямую запретило размещение объектов в особо защитных участках лесов для предприятий, разрабатывающих твёрдые полезные ископаемые. Вместе с тем ограничения не касаются предприятий, связанных с геологическим изучением и разработкой месторождений углеводородного сырья. Это связано, очевидно, с мощным лобби в высших эшелонах власти, которое имеют нефтяники и газовики. К сожалению, в золотодобыче нет олигархов, приближенных к Президенту и Правительству, которые бы могли протолкнуть необходимые изменения в законодательных актах. На многочисленные обращения в государственные инстанции предприятия получают формальные ответы с переписыванием норм действующего законодательства, с перекладыванием обязанностей с одной госструктуры на другую. Нет ни одного ответа с конкретным решением, с конкретной инструкцией к действию по исправлению ситуации.

Ещё одна проблема, связанная с ОЗУ — оплата на аукционах запасов, расположенных на ОЗУ.  Так, ООО ЗК «Урюм» приобрела 2 лицензии с балансовыми запасами 127 кг золота (кат. С2), уплатив 17,4 млн руб. Но почти половина запасов, за которые уплачено по 140 руб. за каждый грамм золота, оказались недоступными, предприятие потеряло уже на этапе аукциона свыше 8 млн руб. (Плата за получение лицензий на недропользование взимается из расчета количества балансовых запасов месторождения).

Проблемы лесовосстановления и рекультивации

фото 6 статья Проблемы золотодобытчиков в землепользовании при недропользовании.pngЕжегодно сплошные рубки сокращают леса России на 1 млн га, восстановление же лесов ведется на площади 0,8–1 млн га, что сопоставимо с площадью сплошных рубок. Но это в 3–3,5 раза меньше, чем площади общих потерь лесного покрова (с учетом пожаров и других потерь). По данным Росстата, в 2018 г. было проведено восстановление леса на 940,4 тыс. га, из них только на 171,8 тыс. га — искусственное. Это значит, что на большей части вырубок использовали метод «самозасева», то есть создали условия для того, чтобы лес вырос сам — а вырос или нет, уже не отслеживается.

Недропользователю после заключения договора аренды земли необходимо разработать и согласовать проект освоения лесов. Он отражает состав лесных насаждений, разрешённые для недропользователей виды деятельности, мероприятия по охране и восстановлению растительного и животного мира и другие важные при обращении с лесами моменты. Без проекта освоения лесов приступить к работам на лицензионной площади невозможно. Бывают и такие курьёзы, когда лесов на площади лицензии давным-давно нет, а проект их освоения контрольные органы требуют. С 1 января 2020 г. лесопользователей законодательно обязали восстанавливать лес в течение года после рубок за свой счет. Однако экологи отмечают, что необходимо не просто посадить лес, но и ухаживать за ним. А основная задача недропользователей всё-таки добыча полезных ископаемых, а не занятие несвойственными им функциями, для которых, кстати, нужны специальные знания. Всё чаще недропользователей обязывают вкладывать миллионы рублей в создание баз по выращиванию саженцев, что для небольших горных предприятий является дополнительной непосильной нагрузкой.

До 1980-х годов на северных территориях и в Заполярье работа по рекультивации фактически не проводилась. Тогда было принято считать, что на Севере огромные и практически безлюдные территории, и тратиться на их рекультивацию государству нецелесообразно. В своё время в регионах Крайнего Севера искусственное лесовосстановление признано нецелесообразным (проводившиеся опытные посадки не достигали требуемого результата). Вместе с тем процессы естественного самозарастания на Севере идут достаточно бурно. Так, в Магаданской области в районе бывшего рудника Днепровский леса полностью скрыли постройки одноимённого посёлка и грозят превратить единственную территорию мемориального комплекса ГУЛАГа в полностью непроходимую местность. В Усть-Майском районе взлётная полоса пос. Югорёнок после закрытия аэропорта за 20 лет поросла густым стройным лесом. Территория деятельности ГОКа «Куларзолото», ликвидированного 25 лет назад, вернулась практически в первозданный вид — в ручьи вернулась рыба, отвалы заросли иван-чаем и не являются источником загрязнения рек.

Китайское участие в российских лесах

В общественном сознании прочно закрепилась мысль о том, что российские леса уничтожают китайские предприниматели. Это не так. Китайцы лишь покупают наш лес, но так способствуют этому процессу, что даже Министр природных ресурсов и экологии Дмитрий Кобылкин заявил, что для решения проблемы, возможно, придется закрыть экспорт древесины в Китай (если в 2010 г. в РФ было разрешено вырубить 173,6 млн м3 древесины, то уже в 2018 г. суммарный объем её заготовки составил 238,6 млн м3). 

Наиболее губительные масштабные направления деятельности китайцев – это участие в инвестиционных проектах лесопользования, которые действуют сегодня по всей стране и являются, по сути, легальным пропуском для хищнической коммерческой деятельности. Есть данные, согласно которым большое количество древесины вырубается в России незаконно. Эту информацию активисты получили после нескольких лет исследований и тайных закупок и встреч: под видом покупателей древесины они ездили в Россию и Китай и посещали лесопилки и склады в приграничных городах Поднебесной. После чего сделали шокирующий и грустный вывод: каждый год до 80 % экспортируемых твердолиственных деревьев вырубается нелегально. 
По большому счёту, основные объёмы древесины для производства и экспорта лесной продукции в Китай заготавливаются не китайцами, а российскими предприятиями. 

Примечание:
Один кубометр российского кругляка продаётся в Китай примерно по 40 долл., а изготовленные из него там пиломатериалы для США и Европы стоят на международных лесных бир­жах уже по 500 «зелёных» за кубо­метр. Вот так российский капитализм распоряжается богатствами нашей Родины!

Китай запретил у себя коммерческую рубку естественного леса, но развивает лесное хозяйство на освоенных территориях 

фото 2 статья Проблемы золотодобытчиков в землепользовании при недропользовании.pngВ КНР с 2014 г. действуют жёсткие ограничения на промышленную заготовку древесины в диких лесах. Однако несмотря на суровые запреты Китай заготавливает древесины больше, чем Россия. Китайцы интенсивно развивают своё лесное хозяйство, вкладывают в него большие государственные средства, дополнительно привлекают много частных инвесторов. Площадь лесов этой страны с 134 млн га в 1992 г. увеличилась до 208 млн га в 2018 г. Китайское правительство огромные силы и средства вкладывает в разведение лесов на освоенных землях, в том числе — выбывших из сельского хозяйства или даже специально выкупленных у крестьян. Страна поддерживает плантационное выращивание лесов. 

Принятый в России в 2006 г. новый Лесной кодекс спровоцировал сокращение работников в лесной отрасли примерно в четыре раза. Более того: сейчас те, кто должен охранять леса, в среднем примерно три четверти своего рабочего времени тратят на выполнение бюрократических задач. После вступления в силу злополучного кодекса все управление лесным хозяйством было передано от центра в регионы, и таким образом нарушилось единство контрольно-надзорной и хозяйственной функций лесного ведомства. Были ликвидированы лесхозы, а вместе с этим  было уволено свыше 90 тыс. лесников. 

Главная проблема уничтожения русской тайги в том, что, по сути, в современной России нет реального контроля за лесной отраслью и лесным хозяйством в целом. Чтобы вести лесное хозяйство, нужны разумные и стабильные законы и другие меры государственной поддержки. А у нас в один только Лесной кодекс с 2006 г. внесен уже 47-й пакет поправок.

Следует отметить, что при Советской власти в Российской Федерации вырубалось гораздо больше леса, чем за последние годы в современной России — 330–350 млн м3 в год, но система ведения лесного хозяйства позволяла делать это безболезненно для лесов.

Лес надо выращивать на уже освоенных землях, как это делают в Китае — они продуктивнее, чем дикие леса, и уж точно более доступны и обеспечены инфраструктурой и трудовыми ресурсами. Зачем заниматься лесовосстановлением в Заполярье, где лес не приживается в силу наличия многолетней мерзлоты и некомфортных условий, а вывозить лес невыгодно?

Проблемы реализации древесины, которая получена при использовании лесов в целях разработки месторождений полезных ископаемых

Согласно ст. 20 Лесного кодекса РФ право собственности на добытую древесину закреплено за государством. Правилами реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда утверждены Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2009 г. № 604, вся вырубленная древесина передается агентству по управлению государственным имуществом, которое выставляет древесину на аукцион. Объемы древесины на арендованных участках рассчитываются по таксационным ведомостям, и они в большинстве случаев не соответствуют реальным объемам полученной при вырубке древесины, не соответствуют качеству заявленной в таксации, ввиду того, что вырубка производится вдоль рек по заболоченным местам, где деревья в основном с прогнившей сердцевиной. Таким образом, недропользователи при всем своем желании не в состоянии предоставить на аукцион необходимый объем древесины. Этим не замедлили воспользоваться теневые структуры. При выставлении древесины на аукцион, на арендатора, выставляющего древесину на продажу, выходят мошенники и предлагают выплатить им «откат» за то, что они сами не будут участвовать в аукционе и «отсекут» всех, кто попытается подать заявку, предоставив возможность арендатору самому выкупить выставленный лот. В противном случае они перебьют цену и подадут в суд на арендатора за не предоставление древесины в полном объеме и того качества, что заявлено в таксации. 

С целью решения проблемы предлагается передача прав собственности на добытую древесину недропользователю с учетом повышения арендной платы за земельный участок, безвозмездная передача нереализованной древесины населению, учреждениям сферы социального обеспечения, здравоохранения, образования, детским учреждениям, ещё одним вариантом является возврат к системе лесорубочных билетов. Но пока все эти предложения остаются без ответа властей.

Ростехнадзор требует увеличить бумажный оборот на производстве

Сегодня в границах предварительного горного отвода, ограниченного географическими координатными точками в приложении к лицензии на пользование недрами, появилась необходимость оформлять одновременно несколько горных отводов:
  • в рамках контуров выемочных единиц, согласно утвержденного технического проекта для отработки балансовых запасов; 
  • в рамках проекта ГРР на участок под разведку;
  • в рамках проекта опытно­-промышленных работ (ОПР) на участок с техногенными запасами сроком на 1 год.
Получается, что после подготовки технического проекта, проекта ОПР и проекта ГРР недропользователь не может оформить единый горный отвод на весь участок недр, указанный в границах действующей лицензии на срок ее действия для проведения горных и геологоразведочных работ, а вынужден готовить сразу 3 документа.

Резко увеличился бумажный оборот при согласовании ежегодных планов развития горных работ (ПРГР) на текущий сезон. С 2018 г. Ростехнадзором России введен следующий порядок составления и рассмотрения: ПРГР разрабатывается на каждую лицензию на недропользование, согласно технического проекта и/или проекта ОПР отдельным томом. Т.е. не единым документом, в котором присутствовали определенные разделы и общий перечень выемочных единиц на текущий год, общие расчетные таблицы. Соответственно бумажный оборот увеличивается в несколько раз или в десятки раз в соответствии с количеством имеющихся лицензий на пользование недрами.

фото 1 статья Проблемы золотодобытчиков в землепользовании при недропользовании.png

Вредные последствия золотодобычи

Говорить о том, что золотодобыча не наносит вреда окружающей среде, как бы нам, золотодобытчикам, этого не хотелось, бессмысленно. Негативные последствия не ограничиваются только местом непосредственного нарушения земель, загрязнённые воды переносятся поверхностным стоком вниз по долинам рек на 7–20-кратное расстояние за пределы горного отвода. Обобщение имеющихся данных показывает, что если в контрольных реках (не затронутых отработкой) общее содержание взвеси 100–200 мг/л (мутность воды), то в реках со средней антропогенной нагрузкой эти показатели увеличиваются соответственно до 250 мг/л, а в интенсивно эксплуатируемых реках иногда превышают 500 мг/л. Наиболее важными экологическими проблемами, связанными с добычей россыпного золота являются: деградация ландшафтов при ведении добычи, их медленная восстанавливаемость, аварийное загрязнение водотоков. Золото обычно добывают вдалеке от населенных пунктов. 
Но в некоторых регионах золотодобычу ведут рядом с посёлками, в которых люди живут столетиями, у берегов рек, из которых все пьют воду, и других источников питьевой воды нет. В 2019 г. после трагедии на реке Сейба восемнадцать природоохранных общественных организаций обратились к Президенту страны с просьбой прекратить выдачу лицензий на добычу россыпного золота. К счастью для золотодобычи, администрация Президента эти предложения отвергла. Отрасль добычи золота из россыпных месторождений имеет важное региональное социально-экономическое значение по обеспечению занятости населения в отдаленных населенных пунктах с моноотраслевой экономикой; поддержанию региональной инфраструктуры и пополнению местных бюджетов. Золотодобыча обеспечивает свыше 60 тыс. рабочих мест для специалистов высокой квалификации и не менее 300–500 тыс. мест — в структурах, связанных с золотодобычей. В связи с таким сложным эколого-экономическим конфликтом представляется необходимым постоянный и строгий контроль соблюдений правил эксплуатации месторождений с целью недопущения загрязнения окружающей среды.

Предложения

1. Министерству природных ресурсов и экологии России подготовить предложения по взаимной увязке норм земельного, лесного и водного законодательства, ограничивающих осуществление гео-логического изучения и использования недр.
2.  Внести законодательные изменения в Лесной Кодекс (ЛК) и распоряжение Правительства № 849-р от 27.05.2013 г.:
  • ст. 104 ЛК РФ п. 5 изложить в следующей редакции: «В лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещается размещение объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр и разработкой месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных)»;
  • ст. 106 ЛК РФ ч. 3 п. 4 изло­жить в следующей редакции: «В запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов, в нерестоохранных полосах лесов запрещается размещение объектов капи­тального строительства, за исключением линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр и разработкой месторо­ждений полезных ископаемых (за исключением общераспро­страненных)»;
  • ст. 107 ЛК РФ ч. 2.1 п. 3 изложить в следующей редакции: «На особо защитных участках лесов, указанных в части 2 настоящей статьи, запрещается размещение объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов и гидротехнических сооружений, а также объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр и разработкой месторо­ждений полезных ископаемых (за исключением общераспро­страненных)»;
  • внести дополнение в распоря­жение Правительства № 849­р от 27.05.2013 г. «Об утвержде­нии Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» в части предоставления права на размещение в защитных лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях; в водоохранных зонах; выполняющих функции защиты природных и иных объектов: объектов капитального строительства для осущест­вления работ по геологическо­му изучению и разработке месторождений твёрдых полезных ископаемых.
3.  Вернуться к старой практике, когда арендатор сам выкупал на корню всю древесину в соответствии с таксацией при заключении договора аренды. 
4.  Принять законодательные акты о выращивании леса на уже освоенных землях, поручив эту работу специализированным организациям.

Во взаимодействии промышленников и государства давно наблюдается явный перекос. Одни просят обратить внимание на проблемы и решить их, другие глухи и вводят всё новые требования. Главный козырь у государства — закон, и с ним поспорит не каждый. Как будто специально создаются условия, рассчитанные на уничтожение группы мелких и средних предприятий. 

Опубликовано в журнале "Золото и технологии" № 1/март 2020 г.

Разграничение продукции (незавершённого производства) и отхода добычи полезных ископаемых
Проблемы золотодобытчиков в землепользовании при недропользовании
Перевод категории земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в федеральной собственности, в земли промышленности для целей добычи полезных ископаемых.
Риски переоформления лицензии на право пользования недрами в процедуре банкротства
^ Наверх