Вопросы приостановки и досрочного прекращения права пользования недрами

А.В. Вакуленко — директор правового департамента Группы компаний Auriant Mining, кандидат юридических наук, член Общества экспертов России по недропользованию

В текущем 2017 г. Федеральным агентством по недропользованию (далее — Роснедра) будет продолжена активная работа во взаимодействии с другими надзирающими органами по выявлению компаний, которые не проводят каких-либо работ в рамках предоставленных им ранее лицензий на разведку и добычу полезных ископаемых и досрочному прекращению права пользования недрами.

Вместе с тем в практике применения норм Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон о недрах) встаёт ряд вопросов, на которые хотелось бы ответить. 

1. Может ли механизм приостановки действия лицензии быть реализован Роснедрами до применения механизма досрочного прекращения права пользования недрами в качестве «внесудебной обеспечительной меры», ограничивающей право компаний проводить работы по добыче полезных ископаемых до установленного Роснедрами срока на устранение выявленных нарушений пользования недрами?

Исчерпывающий перечень оснований для прекращения права пользования недрами перечислен в ст. 20 Закона о недрах и п. 94 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий…» (утв. приказом Минприроды России от 29.09.2009 г. № 315) (далее — Административный регламент Роснедр).

Причём в ч. 1 ст. 20 Закона о недрах перечислены основания, влекущие без-условное прекращение права пользования недрами. 

А вот в ч. 2 ст. 20 Закона о недрах приведены основания, при которых право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено Роснедрами. 

К таким основаниям относят в том числе нарушение пользователем недр существенных условий лицензии (п. 2 ч. 2 ст. 20), систематическое нарушение пользователем недр установленных правил пользования недрами (п. 3 ч. 2 ст. 20), отсутствие деятельности пользователем недр в течение установленного в лицензии срока, по началу пользования недрами в предусмотренных объемах (п. 5 ч. 2 ст. 20), непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах (п. 8 ч. 2 ст. 20). 
Следует отметить, что перечисленные в настоящем абзаце основания являются самыми распространёнными основаниями к досрочному прекращению или приостановлению права пользования недрами.

Порядок досрочного прекращения права пользования недрами достаточно подробно урегулирован в ст. 21 Закона о недрах и пунктах 95–119 Административного регламента Роснедр.

В общем он сводится к тому, что надзирающие органы (Росприрод надзор) проводят внеплановую или плановую проверку компаний, выявляют существенные нарушения условий пользования недрами, направляют соответствующее представление в адрес Роснедр и последние проводят комиссию с вызовом недропользователя, на которой решается вопрос о досрочном прекращении или приостановлении права пользования недрами. Следует отметить, что Роснедра не могут принять на первом заседании комиссии решение о досрочном прекращении права пользования недрами, они вместо этого принимают решение о направлении в адрес пользователя недр уведомления о допущенных пользователем недр нарушениях и возможном досрочном прекращении права пользования недрами либо выносят рекомендательные решения о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (о принятии к сведению). 

Причём в случае наличия оснований, предусмотренных пунктами 2, 3, 5, 8 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения (абз. 4 ст. 21 Закона о недрах).

В связи с этим очевидно, что ст. 21 Закона о недрах регулирует именно процедуру досрочного прекращения права пользования недрами и не распространяется на процедуру приостановления права пользования недрами.

Поэтому в случае нарушения недропользователем существенных условий лицензии право пользования недрами может быть как досрочно прекращено, так и приостановлено или ограничено (п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах).

Однако в отличие от механизма досрочного прекращения права пользования недрами механизм приостановления права пользования недрами может быть реализован без направления какого-либо уведомления пользователю недрами о необходимости устранения нарушений в установленные трёхмесячные сроки.

Указанный вывод также подтверждается пунктами 4, 107, 109, 110 Административного регламента Роснедр и судебной практикой Верховного суда Российской Федерации (определение ВС РФ от 07.05.2015 г. по делу № 305-КГ14-6820).

В связи с этим, пользователям недрами необходимо данный риск учитывать в своей производственной деятельности. Поскольку уже на стадии принятия комиссией Роснедр решения о направлении уведомления пользователю недр об устранении допущенных им нарушений лицензии, одновременно Роснедрами может быть принято решение о приостановке действия лицензии, что приведёт к невозможности осуществления пользователем недр работ по добыче полезных ископаемых ещё до истечения установленного срока на устранение нарушений лицензии. 

Нельзя не отметить, что в период приостановки действия лицензии пользователю недрами разрешается осуществлять деятельность по обеспечению сохранности горных выработок и буровых скважин, поддержанию строений, сооружений и оборудования в безопасном для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды и недр состоянии (абз. 3 п. 107 Административного регламента Роснедр). 

2. Может ли надзирающий орган(Ростехнадзор) вынести в отношении пользователя недр предписание, обязывающее его произвести консервацию горных работ до момента досрочного прекращения Роснедрами права пользования недрами?

Ситуация в данном случае может быть очень простая.

Ростехнадзор проводит плановую или внеплановую проверку пользователя недрами по вопросу соблюдения обязательных требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами при разработке месторождения, выявляет существенные нарушения требований промышленной безопасности и выносит пользователю недр предписание о консервации объекта горных работ с одновременным привлечением последнего к административной ответственности, например, по ст. 9.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Встаёт вопрос законности данного предписания при отсутствии решения Роснедр о досрочном прекращении права пользования недрами.

  В данном случае, в соответствии с абз. 1 ст. 26 Закона о недрах, предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации по истечении срока действия лицензии или при досрочном прекращении пользования недрами.

Решение, как указывалось выше, о досрочном прекращении права пользования недрами принимается непосредственно Роснедрами, а не самим пользователем недрами (он только может представить по своей инициативе заявление в Роснедра о досрочном прекращении права пользования недрами), в соответствии со статьями 20 и 21 Закона о недрах. 

Поэтому по смыслу абз. 1 ст. 26 Закона о недрах сначала должно приниматься Роснедрами решение о досрочном прекращении права пользования недрами, а уже потом пользователь недрами должен приступить к консервации горных работ.

В этой связи можно сделать вывод о том, что предписание Ростехнадзора, обязывающее пользователя недрами провести консервацию горных работ, при отсутствии решения Роснедр о досрочном прекращении права пользования недрами, является незаконным и может быть обжаловано в судебном порядке.

Указанное подтверждается сложившейся судебной практикой (постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31.07.2014 г. по делу № А29-6180/2013). 

E-mail: alexey.vakulenko@auriant.com

Опубликовано в журнале “Золото и технологии”, № 1 (35)/март 2017 г.