Минприроды против Закона «О недрах». Нормативные акты и принимаемые министерством природы решения препятствуют полной отработке недр

П.Д. Луняшин — советник председателя Союза старателей России, ветеран Крайнего Севера.




Требования Закона «О недрах»

Согласно п. 5 ст. 23 Закона «О недрах», одним из основных требований рационального использования и охраны недр является обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов.

В соответствии с ч. 2 п. 7 ст. 22 Закона «О недрах» одной из основных обязанностей пользователя недр является соблюдение требований рационального использования и охраны недр.

Таким образом, действующее законодательство обязывает недропользователя предпринимать все необходимые действия для максимально полного извлечения золота из недр.

Современный подход контрольно-надзорных органов

С учётом сложившейся практики контрольно-надзорных органов, приоритетной задачей золотодобывающих предприятий становится соблюдение согласованного в техническом проекте годового объёма добычи и недопущение «переотхода» золота. В противном случае следует применение мер ответственности.

Требования контролирующих органов к работе недропользователей на россыпных месторождениях в последние два–три года существенно ужесточились. Это объясняется выявляемыми нарушениями в сфере добычи россыпного золота и несоблюдением нормативных документов.

В 2025 г. Росприроднадзор (далее — РПН) в 16 золотодобывающих регионах России провёл масштабные проверки отработки запасов россыпного золота, не прошедших государственную экспертизу.

Предметом претензий стали случаи «переотхода» (прироста) запасов при отработке геологических блоков месторождений, а также вовлечение в отработку законтурных прирезок.

Всего было проверено 472 лицензии, по которым добыто 44 003 кг золота, из них 16 582 кг (37,7 %) не прошли государственную экспертизу.

Следует отметить, что в СССР объёмы добычи золота, не учтённого государственным балансом, составляли 30–40 % и не рассматривались как критическое отклонение.

По заключению РПН, в 2024 г. 59 недропользователей осуществляли добычу россыпного золота без проведения государственной экспертизы и постановки запасов на государственный баланс.

Такие массовые «нарушения» свидетельствуют не столько о недобросовестности недропользователей (которые учитывают добытое золото и уплачивают все предусмотренные налоги), сколько о несовершенстве действующих нормативных актов и практики их применения.

По итогам проверок при выявлении отклонений фактических показателей добычи от проектных предприятия привлекались к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ с наложением штрафов в размере 300– 500 тыс. руб., а информация направлялась в Роснедра для рассмотрения вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами.

К чему приведёт лишение лицензий

Лишение лицензий действующих предприятий может повлечь серьёзные негативные последствия как для отрасли, так и для государственного бюджета. Это особенно существенно в случаях, когда речь идёт не о нерадивых недропользователях, не приступающих к освоению месторождений, а о предприятиях, ведущих стабильную производственную деятельность: создана инфраструктура, функционирует базовый посёлок, на протяжении многих лет ведутся разведка и добыча золота, уплачиваются налоги, осуществляется рекультивация.

Автор	Погрешность для категорий, %
	А	В	С1	С2
Барышев Н.В.	20	30–60	-	-
Каллистов Н.Л.	15-20	25-30	40-45	-
Вилесов Г.И.	10–15	-	-	-
Крейтер В.М.	15-20	20–30	30–60	60-90
Джездалов А.Т.	20	30	40	-
Сергеев С.П.	10-12	30–40	50-60	-
Козак А.М.	15–20	25–30	35-40	50–60
Богацкий В.В.	15	30	45	-
Краевский (Польша)	12,5	15	25	-
Феттвайс (Германия)	20	20–40	40–60	60-80
Геологические службы
Венгрия	10	20	30	50
Югославия	15	30	50	-
Болгария	10-20	30	50	-
Куба	10	20	30	40

Табл. 1. Предельные погрешности разведанных запасов

В случае прекращения лицензии привлечение нового недропользователя потребует значительного времени: подготовка условий аукциона, оформление документов и последующее развертывание работ занимают, по со временному опыту, не менее трёх лет.

На этот период государство лишается налоговых поступлений, местные бюджеты — существенной поддержки со стороны действующих предприятий, а отрасль — квалифицированных специалистов, привлечение которых для работы на удалённых месторождениях с каждым годом становится всё более затруднительным.

В 2025 г. россыпные предприятия уплачивали более 300 млн руб. налогов с каждой сотни килограммов добытого золота, при этом только НДПИ превышал 1 млн руб. на каждый килограмм драгоценного металла.

Затраты на рекультивацию у артелей колебались в широких пределах — от 120 до 300 тыс. руб. на килограмм золота.

С учётом того, что добыча россыпного золота составляет 65–70 т в год, потери государства при приостановке деятельности старателей могут оцениваться в десятки миллиардов рублей.

Современные нормативные документы не обеспечивают полноту отработки недр

Современные нормативные документы в сфере недропользования не обеспечивают требований рационального использования недр и требуют глубокой переработки в связи с наличием противоречивых положений.

Ранее в технических проектах на разработку россыпных месторождений согласовывалась величина отклонений от основных показателей добычных работ в пределах ±20 %.

В последние годы качественные характеристики отрабатываемых россыпных месторождений существенно ухудшились: количество россыпей с выдержанными содержаниями и стабильным залеганием снижается.

В настоящее время действует ряд нормативных документов, в которых допустимые отклонения различаются и не приведены к единым значениям. В частности:

• в приказе Ростехнадзора от 22.06.2024 г. № 231 (ред. от 21.05.2024 г.) отклонение установлено на уровне ±30 %;
• в приказе Минприроды и Роснедр от 15.04.2025 г. № 209/03 отклонения не должны превышать +20 % и –50 % уровня годовой добычи ТПИ, предусмотренной ТПР;
• в постановлениях Правительства РФ от 12.03.2022 г. № 353 и от 19.11.2025 г. № 1831 (приложение № 11, п. 6) установлено, что в период до 31.12.2026 г. до пускается уменьшение фактической годовой добычи твердых полезных ископаемых не более чем на 80 % от проектной величины без внесения изменений в технический проект при условии письменного уведомления Федерального агентства по недропользованию или его территориального органа.

Приведу для сведения таблицу «Предельные погрешности разведанных запасов» (табл. 1).

Полувековой опыт отработки россыпных месторождений с различной морфологией и содержаниями металла показывает необходимость приведения допустимых отклонений к единым средним значениям.

Ряд специалистов предлагает установить величину отклонений от основных показателей добычных работ на уровне ±50 %.

Невозможность обеспечить полную отработку месторождения

В процессе разработки россыпных месторождений нередко выявляется неучтённый металл в бортах полигонов, который может быть извлечён попутно.

Однако возможность оперативной отработки прирезок (законтурных участков) за пределами балансовых запасов при отсутствии их переоценки и постановки на государственный баланс фактически отсутствует.

При этом такой металл, как правило, относится к некондиционному, но может быть извлечён в ходе текущих работ совместно с подготовленным полигоном. В условиях сезонной добычи предприятия, как правило, не возвращаются к доработке бортов, поскольку содержания в них минимальны и находятся на границе кондиционных.

Требования проведения доразведки прирезок с последующей постановкой запасов на баланс не соответствуют сложившейся практике: ранее такие участки уже были изучены, и кондиционного металла выявлено не было. При этом повторная разведка не гарантирует обнаружения промышленного золота.

На отдельных месторождениях в процессе эксплуатации выявляется значительная (до 2–3 м) просадка металла в коренные породы (так называемые тальвеги), которая не фиксируется на стадии геологоразведочных работ. В ряде случаев такие понижения в рельефе плотика содержат существенные объёмы драгоценного металла с высокими содержаниями.

На практике при выявлении тальвегов в ходе добычных работ оперативно проводится опережающая эксплуатационная разведка — с использованием экскаваторных шурфов (копушей) или коротких траншей, что позволяет оценить целесообразность извлечения горной массы для последующей промывки.

Такой металл может быть локализован исключительно в процессе эксплуатации месторождения. При этом выявляемый прирост находится в пределах утверждённого контура балансовых запасов, однако горный отвод по глубине в настоящее время согласовывается Ростехнадзором только в границах утверждённых запасов.

Требования проведения разведки, подсчёта и экспертизы запасов на участках с просадкой золота в коренные породы вступают в противоречие с положениями Закона «О недрах» в части обеспечения полной отработки запасов.

В результате предприятия вынуждены либо оставлять участки с неучтённым металлом, который формально относится к категории «не прошедшего государственную экспертизу», либо искажать отчётность.

Доразведка, подсчёт запасов и их экспертиза в случае просадки золота в породы плотика экономически нецелесообразны и практически невыполнимы по следующим причинам:

• на указанных участках разведка и экспертиза уже проводились, при этом кондиционное золото выявлено не было;
• кустовой характер залегания золота не позволяет достоверно оценить наличие промышленного металла и подсчитать запасы без их фактической отработки;
• наличие небольших объёмов золота с невысокими содержаниями, целесообразных к извлечению только при текущей отработке площадей;
• проведение разведки с подсчётом запасов увеличивает сроки отработки полигона как минимум на один год, что для россыпной добычи недопустимо: отработанные площади будут затянуты иловыми отложениями либо использованы под складирование торфов и галеэфельных отвалов.

Очевидно, что для разрешения данной ситуации необходимо внести изменения в «Правила установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование», предусматривающие возможность доработки полигонов до нижней границы залегания драгоценного металла с последующей постановкой соответствующих объёмов на баланс и их списанием по результатам промывочного сезона.

В качестве основания для изменения границ участков недр при россыпной добыче в сторону увеличения может быть определена невозможность самостоятельной промышленной от работки отдельных частей месторождения.

Пример из советской практики, иллюстрирующий возможные потери металла при действующем подходе.

На одном из полигонов ГОКа «Куларзолото» в Якутии в 1990-е гг. при вскрыше торфов с применением механического рыхления был выявлен подвесной пласт песков, не обнаруженный в ходе разведки и не поставленный на баланс.

В условиях оперативного принятия решений был смонтирован промприбор, с которого получено более 100 кг золота при содержании около 2 г/м³. К середине промывочного сезона пески были отработаны, после чего предприятие продолжило вскрышные работы и вышло на основной пласт с содержаниями свыше 6 г/м³, который также был успешно отработан.

Растягивание работ на два года было невозможно, поскольку полигон попадал в зону затопления.

При действующем подходе подобная ситуация, вероятно, потребовала бы остановки работ, проведения дополнительной разведки и постановки запасов на баланс. Это привело бы к потере как минимум одного производственного сезона и недополучению значительных объёмов золота.

Невозможность обеспечить комплексную отработку месторождений в связи с запретом на добычу попутных компонентов.

В ряде случаев при проведении геологоразведочных работ по лицензии на рудное золото выявляются россыпные проявления золота в промышленных объёмах.

Однако для их разведки и постановки на государственный баланс требуется получение отдельной лицензии, что увеличивает сроки выполнения основной задачи по оценке рудного месторождения на 2–3 года.

В результате выявленное россыпное золото, как правило, не вовлекается в отработку и фактически уходит в отвалы.

Утинское месторождение (ООО «Резерв»)
Известен показательный случай из недавней практики. Компания ООО «Резерв» получила лицензию на разведку и добычу коренного золота на Утинском месторождении в Магаданской области.

В ходе работ по изучению рудных тел были выявлены элювиально-делювиальные отложения кор выветривания с содержаниями золота 2–3 г/м³. В рамках геологического изучения недр был выполнен комплекс работ: пройдено 9 траншей общим объёмом 43,2 тыс. м³, извлечено 25 кг золота и около 2 кг серебра. Среднее содержание золота по горной массе составило 0,58 г/м³ при средней пробности 897.

Работы велись более трёх лет, по итогам которых прогнозные ресурсы оценены в 2,3 т россыпного золота. Для перевода ресурсов в запасы категорий С₁ и С₂ и постановки на государственный баланс требовалось уплотнение сети опробования. С этой целью было подготовлено дополнение к проекту.

Однако Магаданское отделение ФГКУ «Росгеолэкспертиза» выдало отрицательное заключение.

Ключевой аргумент — несоответствие работ целевому назначению лицензии, выданной на разведку и добычу коренного золота.

В результате выявленные ресурсы россыпного золота остаются вне баланса и не могут быть вовлечены в разработку.

Таким образом, требования о рациональном и комплексном использовании недр на практике не реализуются и носят декларативный характер.

Месторождение Павлик
Аналогичная ситуация имела место при разведке месторождения «Павлик», где был выявлен фрагмент древней россыпи с содержаниями золота 3–3,5 г/м³.

Оценка и постановка на баланс россыпного золота в рамках действующей лицензии не предусматривались, поэтому после передачи объекта в эксплуатацию, золото, заключённое в рыхлых элювиальных отложениях, не было вовлечено в разработку и оказалось в отвалах.

По оценке главного геолога предприятия В. Троицкого, потери составили порядка 1,5 т золота.

Ограничения на реализацию попутных материалов (ОПИ)
Ряд предприятий реализует в качестве отходов производства песок, гравий и песчано-гравийную смесь, образующиеся при обогащении россыпных месторождений.

В последнее время такая практика стала ограничиваться: контролирующие органы требуют получения отдельной лицензии на разведку и добычу общераспространённых полезных ископаемых (ОПИ) с постановкой их на государственный баланс. Обоснование — положения ст. 19 Закона «О недрах», согласно которым ОПИ, находящиеся в границах земельного участка и используемые для личных, бытовых и иных нужд, не связанных с предпринимательской деятельностью, не подлежат отчуждению.

Вместе с тем действующее законодательство содержит иные нормы. В соответствии с Федеральным законом от 14.07.2022 г. № 343-ФЗ (ст. 23.4), отходы недропользования V класса опасности, образующиеся при пользовании недрами, могут использоваться недропользователем для собственных производственных и технологических нужд.

Более того, согласно ст. 23.5 того же закона, вскрышные и вмещающие породы допускается передавать третьим лицам для использования в производственных и технологических целях, не связанных с недропользованием.

С учётом этого песок, гравий и песчано-гравийная смесь, образующиеся при разработке россыпных месторождений, по своей природе относятся к вмещающим породам, что делает ограничения на их реализацию правоприменительно спорными.

К чему приводят требования Роснедр и Росприроднадзора

В сложившейся практике недропользователь фактически оказывается перед выбором между взаимоисключающими требованиями.

С одной стороны — необходимость обеспечить максимально полное извлечение полезного ископаемого в соответствии с п. 5 ст. 23 Закона «О недрах». С другой — жёсткие ограничения, связанные с границами лицензии, утверждёнными за пасами и параметрами технического проекта. 

На практике это выражается в следующих ситуациях: 

• либо продолжить добычу и выйти за нижнюю границу горного отвода;
• либо остановить работы на уровне утверждённых запасов, оставив часть металла в недрах;
• либо вовлекать в отработку законтурные участки с неучтённым металлом;
• либо отказаться от извлечения выявленных «подвесных» пластов и направить металл в отвалы.

Таким образом, действующие требования не обеспечивают соблюдение принципа рационального недропользования, а, напротив, формируют системные противоречия. 

На практике это приводит к следующим последствиям:
1. Оставлению в недрах — как в пределах контуров, так и за их пределами — части извлекаемых запасов золота, которые могли бы быть отработаны в ходе текущей эксплуатации.
2. Искажению производственной и отчётной информации.
3. Формированию стимулов к нелегальному обороту металла и, как следствие, росту рисков криминализации отрасли.


Согласно п. 13 приказа Минприроды России от 6 сентября 2012 г. № 265 «Об утверждении Порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса», добытые из недр полезные ископаемые, содержащиеся в них полезные компоненты, а также потери при их добыче подлежат списанию с государственного баланса без проведения государственной экспертизы запасов — на основании данных ежегодной государственной отчётности недропользователей.

Таким образом, действующее регулирование допускает учёт фактически добытого металла без дополнительной экспертизы. На практике данная норма при проведении проверок и вынесении предписаний контролирующими органами, как правило, не применяется.

ЗАО АС «Витим»
О вероятностном характере подтверждения балансовых запасов прямо указано в письме № ОК-04- 31/27030 от 30.10.2025 г., направленном в адрес ЗАО АС «Витим» за подписью О. Каспарова: «Геологическая информация носит вероятностный характер и в процессе разработки месторождений полезных ископаемых может не подтверждаться». Данная позиция фактически признаёт объективные ограничения геологоразведки как инструмента точного прогноза.

С учётом крайне низких средних содержаний при россыпной добыче — порядка 0,18 г/м³ при дражном способе и около 0,72 г/м³ при открытых работах (что соответствует 0,00001 и 0,00004 % массы кубометра песков, соответственно) — вероятность полного совпадения разведочных данных с фактическими результатами отработки объективно невысока.

Таким образом, требование строгого соответствия фактической добычи утверждённым параметрам запасов вступает в противоречие с самой природой геологической информации.

На практике любое отклонение фактических результатов добычи от параметров, утверждённых по итогам геологоразведочных работ — как в сторону увеличения, так и уменьшения, даже незначительное — рассматривается контролирующими органами как основание для проведения государственной экспертизы запасов.

Требование вести отработку строго в пределах утверждённых параметров приводит к системному противоречию: предприятия вынуждены либо оставлять часть металла в недрах (как в пределах контуров, так и за их границами), либо формально «подгонять» отчётность под утверждённые показатели.

В результате в отчётных данных отражается добыча только в пределах утверждённых запасов, тогда как фактическая картина отработки искажается.

Таким образом, действующая практика контроля создаёт устойчивые стимулы к искажению отчётности и не обеспечивает достоверного учёта добычи.

Что необходимо для легализации неучтённого металла

Действующая практика обращения с неучтённым металлом требует существенного упрощения и приведения к реалиям добычи.

Существующие процедуры фактически блокируют вовлечение такого металла в законный оборот, что приводит к его оставлению в недрах, искажению отчётности и снижению эффективности использования минерально-сырьевой базы.

При этом упрощение и регламентация порядка легализации неучтённого металла отвечает интересам всех сторон — государства, заинтересованного в увеличении налоговых поступлений и прозрачности отрасли, и недропользователей, заинтересованных в полной и экономически обоснованной отработке месторождений.

В этой связи целесообразно установить чёткие и применимые на практике требования к учёту и списанию неучтённого металла по результатам добычных работ, в том числе предусмотреть следующие меры:

• установить допустимые пределы отклонений фактической годовой добычи от утверждённых запасов, при превышении которых требуется внесение изменений, на уровне ±50 % утверждённых показателей;
• допустить вовлечение в отработку локальных участков россыпей («прирезок»), не имеющих самостоятельного промышленного значения, в границах лицензионного участка на основании данных эксплуатационной разведки без проведения государственной экспертизы запасов;
• предусмотреть возможность вовлечения в отработку забалансовых запасов без их перевода в категорию балансовых с отражением полученного прироста по форме 5-гр, учитывая, что их отработка осуществляется на риск недропользователя;
• разработать упрощённый механизм оперативного изменения состояния запасов, предусматривающий сокращённые требования к составу отчётных материалов: краткая пояснительная записка с обоснованием отклонений и/или приростов, анализ причин расхождений, выводы и предложения по участку, а также графические материалы по зоне переоценки; при этом исключить или максимально сократить общие разделы, не относящиеся непосредственно к результатам переоценки (введение, геологическое строение и др.).

Для реализации указанных предложений требуется внесение изменений в действующие нормативно-правовые акты с целью обеспечения баланса интересов государства и недропользователей, а также приведения регулирования в соответствие с практикой добычи.

В частности, предлагается:
1. Внести изменения в п. 6 Приложения № 11 к постановлению Правительства Российской Федерации от 12 марта 2022 г. № 353 «Об особенностях разрешительной деятельности в Российской Федерации», изложив его в следующей редакции: «для твердых полезных ископаемых — отклонение фактической годовой добычи полезных ископаемых не более чем на 50 процентов в большую или меньшую сторону от проектной величины, утвержденной в техническом проекте разработки месторождения полезных ископаемых, без внесения изменений в технический проект разработки месторождения полезных ископаемых по письменному уведомлению пользователем недр Федерального агентства по недропользованию или его территориального органа с указанием причин такого отклонения, а в отношении участков недр местного значения — исполнительного органа субъекта Российской Федерации».
2. В «Правила разработки месторождений твердых полезных ископаемых», утвержденных приказом Минприроды России и Роснедр от 15.04.2025 г. № 209/03:

в абз. 2 п. 38, изложив его в следующей редакции: «Величина допустимых отклонений уровня фактической годовой добычи ТПИ по месторождениям ТПИ от уровня годовой добычи ТПИ, утвержденной в ТПР, не должна превышать ±50 % процентов уровня годовой добычи ТПИ, предусмотренной ТПР. Величина допустимых отклонений фактического объема образования вскрышных пород от утвержденных в ТПР объемов определяется пользователем недр в ТПР, исходя из допустимых отклонений от уровней добычи ТПИ, утвержденных в ТПР;

в пункт 30: а) в процессе осу- ) ществления промышленной разработки россыпных месторождений во избежание потерь полезного ископаемого и его полного извлечения из недр, допускается осуществление законтурной отработки запасов полезного ископаемого, выявленных в процессе эксплуатационной разведки, проводимой по плотной сети для обеспечения горно-эксплуатационных работ, без представления выявленных в процессе добычи площадей на государственную экспертизу запасов; б) недро- ) пользователь имеет право в техническом проекте запроектировать возможные законтурные прирезки по площади в границах горного отвода, прилегающие к утвержденным контурам запасов; в) запасы ) полезных ископаемых, выявленные в результате эксплуатационной разведки, могут быть поставлены на оперативный учет, отработаны и учтены в Государственном балансе по форме федеральной статистической отчетности № 5-гр без проведения государственной экспертизы в случае, если их отработка не повлечет за собой изменения технических решений, принятых в ранее согласованном проекте разработки месторождения.

Опубликовано в журнале «Золото и технологии» Весна № 1 (71) 2026 г.