Приостановка права пользования недрами

М.М. Туманова —  ведущий юрисконсульт Highland Gold | Руссдрагмет

Ключевые слова: Приостановление лицензии на недра, приостановление права пользования недрами, порядок приостановления лицензии, срок приостановки лицензии, причины приостановления права пользования, уплата платежей при приостановке лицензии, экономическая неэффективность освоения месторождения, изменения технологии освоения месторождения.

Право пользования недрами может быть приостановлено по основаниям, указанным в ст. 20 Закона РФ «О недрах», в том числе и по желанию владельца лицензии или по инициативе недропользователя по его заявлению.

В законодательстве приведены обстоятельства, дающие право уполномоченным органам, предоставившим лицензию, рассмотреть вопрос, в том числе о приостановлении права пользования недрами. Однако такое приостановление по инициативе недропользователя является правом уполномоченного органа. Случаи, при которых право пользования недрами прекращается в императивном порядке, установлены отдельно — в ч. 1 ст. 20 Закона РФ «О недрах».

В рамках рассматриваемого вопроса следует обратить внимание на разъяснения, данные Пленумом ВАС РФ в п. 20 своего Постановления от 02.06.2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».

Пленум ВАС РФ указал, что при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о приостановлении лицензии на право осуществления определенного вида деятельности судам необходимо учитывать, что приостановление лицензии не является административным наказанием в смысле Кодекса РФ об административных правонарушениях, а представляет собой специальную правовую меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Из приведенных разъяснений следует, что такая мера как приостановление лицензии, имеет иную правовую природу, чем ответственность, предусмотренная ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. Для привлечения к административной ответственности необходимо установить признаки противоправности в действиях (бездействии) лица, а также наличие вины.

В данном случае при приостановлении лицензии на пользование недрами вина пользователя недр отсутствует, причины приостановки не зависят от действий или бездействий недропользователя, а являются, как правило, внешними.

По спорам, связанным с приостановлением лицензий на пользование недрами имеется устоявшаяся судебная практика, суды указывают, что государственная функция Роснедр по осуществлению принятия решений о приостановлении права пользования участками недр может быть реализована исключительно единообразно и без направления какого-либо уведомления пользователю недр о необходимости устранения нарушений (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 07.05.2015 г. по делу № 305-КГ14-6820, А40-800/2014).

Это подтверждает, что законодательством о недрах не предусмотрено право недропользователя по собственной инициативе (без специального разрешения) приостановить право пользования недрами и обязанность уполномоченного органа выдать соответствующее разрешение на приостановление лишь при наличии волеизъявления недропользователя.

Для приостановления лицензии предусмотрен специальный порядок действий уполномоченного органа по принятию решения о таком приостановлении, который установлен в Административном регламенте Роснедр, утвержденным приказом Минприроды России от 29.09.2009 г. № 315.

Процедура приостановления права пользования недрами рассматривается как однотипная, регламентированная комплексно, а указание недропользователем в соответствующем заявлении причин приостановления права пользования недрами является обязательным условием для инициирования процедуры рассмотрения обращения специальной комиссией (п. 106 Административного регламента) в целях принятия решения.

Так же считают и суды, отмечая, что в соответствующем заявлении недропользователь должен указать причины приостановления права пользования недрами, что является обязательным условием для инициирования процедуры рассмотрения заявления в целях принятия решения (постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 07.12.2016 г. № Ф04-5181/2016 по делу № А4522731/2015).

Решение о приостановления права пользования недрами может быть принято лишь на основании анализа причин такого приостановления с приложением необходимой документации по состоянию участка недр и проводимым работам.

В случае, если в заявлении не указаны причины приостановления или причины не являются обоснованными, суд при рассмотрении спора по данному вопросу может указать, что недропользователь, используя приостановку лицензии, фактически уклоняется от соблюдения лицензионных требований и условий и ответственности за их нарушение, и, как следствие, примет решение не в пользу недропользователя.

Пунктом 107 Административного регламента определено, что при приостановлении права пользования недрами временно прекращаются основной вид деятельности и связанные с ним вспомогательные работы, за исключением деятельности по обеспечению сохранности горных выработок и буровых скважин, поддержанию строений, сооружений и оборудования в безопасном для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды и недр состоянии.

При этом лицензия на пользование участком недр при приостановлении права пользования недрами с государственного учета не снимается.

В связи с этим с учетом обстоятельств приостановления уполномоченный орган принимает решение не только о разрешении приостановления права пользования недрами, но и о работах, необходимых к выполнению в связи с приостановлением недропользователем в целях охраны недр, а именно мероприятий по сохранности горных выработок и буровых скважин, поддержанию строений и сооружений и оборудования в безопасном для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды и недр состоянии. В связи с этим к заявлению о приостановлении необходимо приложить пояснительную записку о проведении мероприятий по сохранности горных выработок и буровых скважин, поддержанию строений и сооружений в безопасном состоянии.

Таким образом, согласно Административному регламенту Роснедр, пользователь недр вправе подать заявление в уполномоченный орган о приостановлении лицензии на пользование недрами с указанием оснований, обстоятельств и сроков для приостановления по лицензии.

Решение по указанному вопросу принимает комиссия Роснедр, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, процесс принятия решения о приостановлении пользования участками недр не должен превышать 150 дней.

Устранение обстоятельств приостановления права пользования недрами является основанием для его возобновления.

При выборе такого решения, как приостановление лицензии, стоит учитывать, что, если у пользователя недр к моменту подачи заявления о приостановлении лицензии имеются нарушения по выполнению обязательств по лицензионному соглашению или сроки обязательств по лицензии и проектам уже нарушены, уполномоченный орган может отказать в приостановлении лицензии, сославшись на уклонение пользователем недр от исполнения лицензионных обязательств.

Какие причины могут быть обоснованными для приостановки лицензии на право пользование недрами?

Одной из основных причин приостановления лицензии может быть экономическая неэффективность освоения месторождения в текущий момент, например, в связи с резким падением курса рубля по отношению к другим валютам.

Как одну из стадий процесса освоения месторождения, лицензия на пользование недрами и лицензионное соглашение устанавливают обязательство, согласование и утверждение технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

Может сложиться ситуация, при которой в момент, когда планировалось обращение в уполномоченную организацию для согласования и утверждения такого проекта, модель освоения месторождения, представленная в проекте, стала экономически невыгодной.

В проектную документацию включаются обоснованные варианты проектных решений, в том числе в отношении технико-экономических показателей разработки месторождения полезных ископаемых, в том числе уровней годовой добычи полезных ископаемых, степени извлечения основных и попутных полезных ископаемых из недр.

Уполномоченная организация выполняет функцию утверждения проектов строго в рамках исполнения нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы порядка организации работы.

При исполнении указанной функции имеет место экономическая оценка эффективности инвестиций в проектной документации на разработку месторождений. Таким образом, в проектной документации должен присутствовать раздел, показывающий экономическое обоснование эффективности освоения месторождения.

И в случае экономической неэффективности освоения месторождения в определенный период, можно рассмотреть вариант применения процедуры приостановления лицензии на пользование недрами.

Также причиной приостановки лицензии может быть необходимость изменения технологии освоения месторождения, благодаря которой возможна наиболее эффективная, полная и рациональная отработка месторождения. Для чего пользователю недр потребуется время для разработки и утверждения проектной, технической документации и для реализации переоснащения производственных мощностей.

По вопросу уплаты регулярных платежей и представления налоговой декларации по НДПИ в период приостановления лицензии на право пользование недрами можно отметить следующее.

Так, согласно ст. 21 Закона РФ «О недрах», в случае если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление права пользования недрами, устранены, это право может быть восстановлено в полном объеме.

Как следует из вышеизложенного, приостановление права пользования участком недр не означает досрочного прекращения такого права, поскольку не прекращает действия выданной лицензии и, соответственно, обязанности держателя этой лицензии уплачивать установленные Законом «О недрах» обязательные платежи, включая регулярные.

В этой связи уплата регулярных платежей за пользование недрами должна производиться недропользователем с даты государственной регистрации, выданной ему лицензии на право пользование недрами и за весь период ее действия независимо от того, проводятся ли фактически соответствующие данной лицензии работы на предоставленном в пользование участке недр или нет.

Обязанность представления налоговой декларации по НДПИ у налогоплательщиков возникает, начиная с того налогового периода, в котором начата фактическая добыча полезных ископаемых (п. 1 ст. 345 НК РФ).

Таким образом, по мнению ФНС России, приостановление права пользования участком недр не означает досрочного прекращения такого права, поскольку не прекращает действия выданной лицензии, и, как следствие, не прекращает обязанности по представлению налоговой декларации по НДПИ. С Министерством финансов Российской Федерации данная позиция согласована (письмо Минфина России от 22.11.2011 г. № 03-06-0501/117).

Что касается сроков приостановки, то необходимо обратить внимание, что истребуемый срок приостановки права пользования недрами должен соотноситься с остальными сроками исполнения обязательств по лицензионному соглашению, не превышать сроки по основным обязательствам по лицензии и техническим проектам.

В случае приостановления права пользования недрами на срок больше, чем срок, установленный для исполнения основных стадий и обязательств, владелец лицензии не сможет выполнить существенные условия пользования недрами и требования технических проектов, что может привести к досрочному прекращению права пользования недрами и отзыву лицензии.

В целях предупреждения случая досрочного прекращения лицензии, необходимо будет внести изменения в лицензионное соглашение для изменения сроков исполнения обязательств по лицензионному соглашению, а также продлить сроки, установленные в проектной документации.

Суды при рассмотрении вопроса о сроке приостановки указывают, что в соответствии с пояснениями пользователей недр истребуемый срок приостановки права пользования недрами на какой-либо конкретный период времени необходим и достаточен для завершения, например, каких-либо работ (разведочных работ). Однако в силу п. 107 Административного регламента при приостановлении права пользования недрами временно прекращается основной вид деятельности и связанные с ним вспомогательные работы.

Таким образом, в случае приостановления права пользования недрами на продолжительный срок (равный или более срока основных обязательств, а соответственно и действию лицензии) недропользователь не сможет выполнить существенные условия пользования недрами, что может привести к досрочному прекращению права пользования недрами, поэтому в указанном случае уполномоченный орган обоснованно может отказать пользователю недр в приостановлении права пользования недрами на продолжительный срок.

Алгоритм подготовки документов для приостановления лицензии на пользование недрами и порядок приостановления.
В подготовку документов входят следующие шаги:

1. В зависимости от имеющейся проектной и технической документации, необходимо подготовить приложения к заявлению (копии) из ТЭО кондиций с протоколом ГКЗ, технический проект освоения место рождения с протоколом ЦКР, приложить к заявлению.
   
2. Подготовка обоснования приостановления лицензии в отношении технико-экономических показателей (или иных причин) разработки месторождения полезных ископаемых (экономическое обоснование неэффективности освоения месторождения, нецелесообразность освоение месторождения в текущих экономических условиях в рамках принятых проектных решений, изменение технологии освоения).
   
3. Подготовка заявления в Роснедра о приостановлении лицензии на пользование недрами, с указанием оснований, обстоятельств и сроков для приостановления по лицензии.
   
4. Подготовка пояснительной записки о текущем состоянии участка и горных выработок и проведении мероприятий по сохранности горных выработок, поддержанию строений и сооружений в безопасном состоянии на период приостановления лицензии.

Процедура состоит из следующих этапов:

1. Подача в Роснедра заявления с приложениями.
   
2. Рассмотрение полученных документов Роснедрами, подготовка и направление комплекта документов в Комиссию по досрочному прекращению права пользования недрами.
   
3. Рассмотрение материалов на Комиссии по досрочному прекращению права пользования недрами и принятие рекомендательного решения.
   
4. Принятие Роснедрами или его территориальным органом решения о приостановлении права пользования недрами.
   
5. Реализация решения о приостановлении права пользования недрами.

Опубликовано в журнале “Золото и технологии”, №2(44)/июнь 2019 г.