Проблемы российских россыпей и пути их решения

П.Д. Луняшин —  советник председателя Союза старателей России

По добыче россыпного золота Россия прочно удерживает мировое первенство на протяжении последнего столетия, однако физические объёмы его добычи с 1991 года неуклонно снижаются. Если среднегодовая добыча в 1976–1980 гг. составляла 126,8 т, в 1986–1991 гг. — 113,7 т, то в 2006–2010 гг. — всего 56,3 т. За последние 4 года положение несколько выправилось — показатель вырос до 70,5 т.

В настоящее время сырьевая база россыпной золотодобычи составляет (остаток запасов, утверждённых ГКЗ и ТКЗ) около 900 т по категориям А+B+C1+С2, из них активных запасов (разрабатываемых, подготавливаемых к освоению, разведываемых) — не более 400 т. Сырьевая база россыпей — основного источника для работы более 400 золотодобывающих предприятий — истощена до предела. Об этом говорит такой факт: даже за незначительные по запасам участки (нередко только с прогнозными ресурсами) предприятия выкладывают огромные деньги. Например, в 2017 г. Центрсибнедра на аукционах реализовало лицензии на разработку двух участков россыпного золота в Забайкалье, выручив за них около 900 млн руб. при стартовом платеже 47 млн руб. и запасах золота 2,3 т (около 400 руб/грамм). Напомню, что крупнейшее в России месторождение Сухой Лог было продано из расчёта около 5 руб/грамм. Государство уже более 2-х десятилетий самоустранилось от поисков и разведки россыпных месторождений золота. И не собирается в дальнейшем участвовать в этой работе: чиновники считают, что все основные месторождения уже открыты. Живут одним днём, не задумываясь о будущем: сегодня в казну рекой текут миллиарды из ещё советского задела запасов и ресурсов, но скоро придёт время, когда торговать станет нечем… 

В условиях истощённой сырьевой базы решающее значение для успешной работы предприятий малого и среднего бизнеса на золотодобыче является вовлечение в отработку непромышленных запасов — техногенных россыпей. Запасы золота в них специалисты оценивают в 2–3 тыс. т, однако вовлечь их в активную разработку сегодня невозможно. Причина заключается в том, что российским законодательством отработка непромышленных россыпей не предусмотрена. Заведомо непромышленная (техногенная) россыпь не может быть выставлена на конкурс, следовательно, на нее невозможно получить лицензию, а если нет утвержденных запасов, то добыча золота не может быть законной, так как добывать можно только при наличии разведанных и утвержденных запасов. В 2017 г. у одной из артелей в Нерюнгринском районе Республики Саха (Якутия) сотрудниками ФСБ изъято 55 кг россыпного шлихового золота, добытого на техногенном участке за пределами лицензионной территории, заведено уголовное дело. Это несмотря на то, что предприятие обеспечивает занятость сотен трудящихся, законно сдаёт добытое золото на аффинажный завод и исправно платит все налоги.

В целом все российское законодательство ориентировано исключительно на промышленные месторождения. А поскольку в непромышленной россыпи промышленных запасов по определению не содержится, то вся система российских законов оказывается неприменимой. Из-за существующей законодательной «дыры» огромное число непромышленных россыпей не осваивается, а малый бизнес теряет возможности к расширению золотодобычи из отходов предприятий, накопленных за последние десятилетия. 

Основные проблемы при разработке россыпных месторождений

1. Истощение сырьевой базы и самоустранение государства от её пополнения.

2. Затянутая по времени и дорогостоящая процедура оформления документов на ГРР и добычу россыпного золота, связанная с отсутствием полномочий у регионов по управлению фондом недр месторождений — отсутствием права решать вопросы, связанные с разведкой и эксплуатацией россыпных месторождений. 
Излишняя централизация (все вопросы даже по небольшим россыпям необходимо решать в Москве) привела к необоснованному завышению сроков получения разрешительной документации. Если в 1991–1995 гг. для начала освоения россыпи после приобретения лицензии требовалось не более 4–6 месяцев, то сегодня на это требуется от года (регламентируемый минимум, который практически не выдерживается, составляет 307 календарных дней) до 3–4 лет. Чрезмерное администрирование производственной деятельности, не имеющее под собой здравого смысла и противоречащее правилам рынка, постоянно ухудшает условия хозяйствования на золотодобывающих предприятиях.

3. Неопределённый статус техногенных образований (месторождений). 
Значительная часть техногенных отложений ни при каких условиях не может быть квалифицирована как месторождения в связи с крайне неравномерным распределением полезного ископаемого и его незначительными содержаниями. 

Подобное утверждение в полной мере относится и к косовым россыпям, которые спонтанно возникают и также исчезают. Исходя из практики последних 20–25 лет, геологоразведка таких участков традиционными методами не приносит достоверных результатов. Однако на условиях коммерческого риска золотодобытчики активно берутся за разведку техногенных россыпей при помощи открытых полигонов (РЭПов), которая является единственным в настоящее время методом, обеспечивающим не только получение достоверных геологических данных, но и дополнительный прирост запасов полезных ископаемых, погашаемый при проведении геологоразведочных работ (ГРР). В Магаданской области таким образом отрабатываются значительные площади и добывается свыше 50 % россыпного золота, при этом НДПИ выплачивается в полном объёме, несмотря на возможность оформления «нулевой» ставки при отработке техногенных участков на основании ст. 342 Налогового Кодекса РФ) и постановления Правительства РФ (от 26.12.2001 № 899). 

Сдерживающим фактором широкого освоения техногенных отложений является отсутствие в Законе «О недрах» соответствующих определений. Многочисленные обращения производственников в Государственную Думу РФ с просьбами приступить к разработке законодательства о техногенных месторождениях остаются без ответа. Так, ещё в 2010 г. Магаданская областная Дума обратились в Госдуму с законопроектом по упрощению доступа к техногенным россыпям. Однако российские депутаты долго не раздумывали и отклонили поправки в предложенный специалистами законопроект в первом же чтении, не осознав его важности для развития горнодобывающей промышленности. Предлогом стало заключение Правительства РФ о том, что понятие «техногенные россыпи» отсутствует в российском законодательстве. Непонятно, какой «продвинутый» юрист давал это заключение, ведь термин «техногенные россыпи» был введён ещё в 1950-е годы академиком Николаем Шило, он используется во всех геологических методиках, описан в «Словаре по геологии россыпей» (М.: Недра, 1985). Наконец, в «Методических рекомендациях по применению Классификации запасов месторождений и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых 
(россыпных месторождений)», разработанных ФГУ ГКЗ и утвержденных Министром МПР РФ Ю.П. Трутневым (распоряжение № 37-р от 05.06.2007 г.), дано подробное описание техногенных месторождений. 

Закон о недрах Республики Казахстан не называет техногенку месторождением, устанавливая понятие «Техногенные минеральные образования», что означает скопление минеральных образований, горных масс, жидкостей и смесей, содержащих полезные компоненты, являющиеся отходами горнодобывающих и обогатительных, металлургических и других видов производств. А в ст. 101-1 этого закона говорится о том, что «Переработка техногенных минеральных образований, являющихся собственностью недропользователя или иного лица, не относится к операциям по недропользованию», что автоматически исключает счастливого обладателя таких образований избежать сложных процедур по оформлению разрешений на производство работ по добыче.

4. Сложности при организации и проведении аукционов.
Вопрос по признанию победителем аукциона на право пользования недра-ми одного участника в случае отсутствия иных заявок. Сегодня действует обязательное требование оформления не менее 2-х участников аукциона даже на участки, которые (ввиду отдалённости, незначительных запасов и пр.) не представляют интереса для недропользователей кроме единственного участника. В результате этот участник вынужден создавать подставную компанию, которая отказывается от участия уже после первого шага. Имеет место изображение борьбы на аукционе 2-х неконкурирующих между собой участников или предварительный сговор о победителе.

Предоставление права пользования недрами недобросовестным участникам аукционов. В Приморье и Амурской области всё чаще лицензии скупаются китайскими гражданами, которые прячутся за спинами нанимаемых ими россиян, не оставляя никаких шансов небольшим артелям.

Завышенные итоговые цены на некоторые месторождения (так, в 2016 г. ООО «Сибресурс» в 254 раза превысила стартовый платёж, уплатив за россыпь в Новосибирской области с прогнозными ресурсами по кат. Р3 414 кг 63,5 млн. руб). А в Магаданской области в 2018 г. был установлен другой рекорд: грамм балансовых запасов кат. С1 обошёлся ООО «Колымская Россыпь» по 1270 руб, стартовый платёж был превышен в 38,5 раз. 

5. Отсутствие заявительного принципа освоения участков недр с прогнозными ресурсами более высоких категорий P1 и P2.
Инструкцией по производству геологосъемочных работ (ГСР-50) предписано в обязательном порядке давать оценку прогнозным ресурсам основных для данного района полезных ископаемых. Исходя из этого требования, в настоящее время практически вся территория России, и особенно все горнорудные районы, имеют оценку на возможность обнаружения полезных ископаемых. Многие сколько-нибудь перспективные площади квалифицированы категория-ми Р1 или Р2, и поэтому интересных территорий для лицензирования по заявительному порядку недостаточно. Следует отметить, что прогнозные ресурсы по своей сути не являются ценностью, так как наличие полезных ископаемых не доказано, а риск потери вложений в поиски и оценку очень высок. Достаточно привести статистику — из 10 рудопроявлений твердых полезных ископаемых только одно переходит в разряд месторождений. Именно поэтому потенциальный инвестор не идет на аукционы, так как не готов платить немалые разовые платежи. При существующем положении выдачи лицензий на поисковые и оценочные работы по заявительному принципу в стране практически отсутствует почва для существования юниорных компаний.

6. Необходимость многократного переоформления лицензий на отдельные виды деятельности, связанная с расширением мест осуществления деятельности, подлежащих лицензированию (производство маркшейдерских работ, обращение взрывчатых материалов, эксплуатация взрывоопасных и химически опасных производственных объектов).

Внесённые изменения в Закон № 99 от 04.05.2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» потребовали при вовлечении в работу новых месторождений постоянно переоформлять многочисленные лицензии. Если при отработке рудных месторождений, сроки эксплуатации которых исчисляются многими годами и десятилетиями, такой подход может быть оправдан, то при сроках отработки россыпных месторождений в несколько месяцев, небольшие предприятия находятся в состоянии постоянного переоформления лицензий. Дело в том, что Законом вводится новое понятие «место осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию», под которым понимается объект (помещение, здание, сооружение, иной объект), который предназначен для осуществления лицензируемого вида деятельности. При этом понятие «иной объект» не раскрыто законодателем, что создаёт необоснованные расходы субъектов предпринимательской деятельности.

7. Экологические проблемы отработки россыпных месторождений.
После выхода в свет Распоряжения Правительства № 849-р от 27.05.2013 г. «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» практически вся россыпная золотодобыча в России (более 70 т в год) должна быть прекращена. Однако в настоящее время она продолжается, потому что во всех золотодобывающих регионах Распоряжение № 849-р государственными структурами не исполняется в полной мере в связи с возможным выпадением значительной части налогов из бюджета регионов в случае остановки россыпной добычи.

В малонаселенных районах Крайнего Севера земли не представляют столь большой ценности для сельского или лесного хозяйства, в связи с этим в вопросах рекультивации земель, нарушенных россыпной золотодобычей, возможен более гибкий подход, чем для европейских районов России. В советские времена существовало такое определение, как «спецотвалы» — отвалы промывки песков запрещалось использовать для строительства дорог, рекультивации и других нужд с расчётом на последующую вторичную переработку. Что касается текущей деятельности горных предприятий, то всегда нужно иметь в виду возможность повторной отработки месторождения в связи с развитием технологий или изменением экономических условий. На практике часто именно так и происходит. В таких случаях проведенная рекультивация лишь осложняет дело: на выровненных площадях работать гораздо сложнее в геологическом и экономическом смысле. Другое дело — неблагоприятное экологическое наследие предыдущих эпох. На огромных пространствах Восточной Сибири и Дальнего Востока нередко можно встретить «лунные пейзажи». В государственной казне и местных бюджетах нет средств на приведение этих территорий в порядок, и привлечение недропользователя, который взял бы на себя обязательство рекультивировать вверенный участок в обмен на право отработки находящихся на этой местности отвалов, стало бы решением, выгодным для всех. Мне пришлось быть свидетелем такой рекультивации в долине одной из рек Киргизии. Исполнители работ, китайцы, отрабатывали безобразно изрытую местность — техногенную россыпь с тысячелетней историей, оставляя за собой ровную долину, аккуратно засаженную лесом и кустарником.

8. Грядущее кратное увеличение регулярных платежей за недра при превышении предельных сроков пользования недрами.
В условиях истощенности месторождений, отсутствия запасов в россыпях и длительных процедур оформления предприятия вынуждены набирать много лицензий для создания хоть какого-то резерва, и не всегда успевают освоить все участки в условиях продолжительных бюрократических процедур оформления документации. Увеличение платежей в таких условиях в 100 раз является неприемлемым. 

9. Многочисленные правки законов, кодексов и подзаконных актов всё жестче регламентируют деятельность горных и геологоразведочных предприятий и ухудшают условия их хозяйствования. 
Многочисленные изменения, вносимые в регламентирующие документы, стабильно ухудшают состояние дел с подготовкой разрешений и согласований. Так, с начала принятия Закона о недрах в него внесено 54 поправки, в Лесной кодекс — 40, в Водный кодекс — 39, в Земельный кодекс — 113 поправок. Если в первые годы действия Закона РФ «О недрах» (№ 2395 от 21.02.1992 г.), лицензия на право пользования недрами предоставлялась одновременно с предоставлением земельного участка, то сегодня на перевод земель из различных категорий в земли промышленности затраты времени составляют от одного года до трёх лет.

10. Проблемы с пересмотром действия районных кондиций (РК).
Россыпные месторождения с запасами до 500 кг золота, как правило, отрабатывают небольшие коллективы старателей и золотодобывающих предприятий, имеющих ограниченные ресурсы. Они не имеют возможности платить миллионы рублей за ТЭО кондиций, и районные кондиции позволяли им удешевлять процедуры оформления месторождений. ФБУ «ГКЗ» письмом от 21.03.2016 г. № 01-11-38 определило, что районные кондиции, утверждённые для подсчёта запасов небольших (до 500 кг) россыпных месторождений золота, в настоящее время применяться не могут, но отсрочило действие этого письма. Положение дел с РК сегодня неопределённое: в бюджете денег на пере-смотр устаревших кондиций нет, у небольших предприятий также.

11. Долгое время золотодобытчики выдвигали требование «нулевой» ставки НДПИ при отработке техногенных месторождений.
Законодательно такие льготы были установлены, но чиновники обложили их получение таким объёмом требуемых документов, что производственники предпочитали не связываться с оформлением положенной им «нулевой» ставки.

Сегодня старатели готовы платить налоги на добычу полностью, лишь бы им разрешили работать на техногенке.

Предложения Союза старателей России

Союз старателей России вносит следующие предложения по решению проблем развития работ на россыпных месторождениях и техногенных минеральных образованиях:
1. Вернуться к государственному финансированию поисково-оценочных работ по россыпям или разрешить финансирование поисков и ГРР за счёт части отчислений от НДПИ.
2. Расширить полномочия регионов по управлению фондом недр месторождений золота, передав им право решать вопросы, связанные с разведкой и эксплуатацией россыпных месторождений.
3. Законодательно определить статус техногенных минеральных образований, взяв за основу положения Закона «О недрах и недропользовании» Республики Казахстан от 24.06.2010 г. № 291-IV ЗРК.
4. Упростить процедуру проведения аукционов за счёт признания победителем аукциона на право пользования недрами одного участника в случае отсутствия иных заявок.
5. Распространить действие заявительного принципа на участки недр с прогнозными ресурсами категорий P1 и P2. 
6. Применить действие заявительного принципа на отработку косовых россыпей.
7. Исключить необходимость многократного переоформления лицензий на отдельные виды деятельности, связанную с расширением мест осуществления деятельности, подлежащих лицензированию, для чего внести в ст. 3 (п. 8) Закона № 99 от 04.05.2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» дополнение в части расшифровки понятия «иной объект»: «Местом осуществления лицензируемого вида деятельности для россыпных предприятий является не отдельное месторождение, а отдельный россыпный район, который может располагаться на территории нескольких административных районов и может совпадать с местом нахождения соискателя лицензии или лицензиата»
8. Внести в распоряжение Правительства № 849-р от 27.05.2013 г. «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» дополнение в части предоставления права на размещение в защитных лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях; в водоохранных зонах; выполняющих функции защиты природных и иных объектов: объектов капитального строительства для осуществления работ по геологическому изучению и разработке месторождений твёрдых полезных ископаемых (сейчас такая возможность предоставлена компаниям, занятым углеводородным сырьём). 
9. Отменить предложение МПР по дополнению ст. 43 Закона «О недрах», касающееся увеличения регулярных платежей за недра при превышении предельных сроков пользования недрами в 2–100 раз.
10. Решить вопрос пересмотра районных кондиций.
11. Считать логичным уплату НДПИ в полной мере при отработке брошенных недропользователями и принадлежащих государству техногенных минеральных отложений.

Опубликовано в журнале "Золото и технологии" № 2/июнь 2018 г.