24 Сентября 2020, Четверг14:01 МСК
Курсы на 24.09.2020
77,11 -0,09
Au 1 858 +0,04%
Ag 22,30 +0,87%
89,78 -0,11
Pt 832,90 +0,42%
Pd 2 225 -0,12%

Проблемы освоения россыпных месторождений и предложения по их решению

П.Д. Луняшинсоветник председателя Союза старателей России,  ветеран Крайнего Севера.

Золотодобыча в России находится на подъёме — за последние 20 лет она выросла вдвое, а рудная (с 1991 г.) — более чем в 10 раз. С 2010 г. стабильно растёт число предприятий, осуществляющих добычу драгоценного металла. Если в 2010 г. таких предприятий было 395, то в 2018 — уже 571. Ежегодно создаются десятки новых предприятий: в 2017 г. — 72, в 2018 — 82. Но и прекращают золотодобычу десятки трудовых коллективов. Основная масса предприятий добывает менее 500 кг, в 2018 г. таких было 484, причём 367 из них добывают менее 100 кг в год. А годовая добыча свыше 2 т в год осуществляется только на 27 предприятиях.

За 300­-летнюю историю на территории России было добыто около 19 тыс. т золота, из них свыше 15 тыс. т — из россыпей. К настоящему времени учтённые запасы золота значительно истощились. В распределённом фонде недр — 2466 россыпных месторождений с остатками утверждённых ГКЗ (ТКЗ) запасов 450 т (на 01.01.2018 .), в нераспределённом фонде — 2907 россыпных месторождений с запасами золота 549 т (кат. А+В+С1+С2), при этом остаток утверждённых ГКЗ и ТКЗ запасов — всего 281 т. При годовой добыче из россыпей свыше 80 т золота менее чем через 10 лет этот фонд будет исчерпан.

Прогнозные ресурсы золота в россыпях (по данным ЦНИГРИ) — 1450 т, причём только 700 т из них по кат. Р1. Вместе с тем только в дальневосточном регионе сосредоточено более 25 млрд м3 отходов горной деятельности с предполагаемыми ресурсами 2,5–3 тыс. т золота, пригодных к отработке с извлечением металла. Значительная часть этого золота относится к не промышленному, которое невозможно оценить по действующим методикам разведки и в связи с отсутствием законодательного определения техногенных образований.

Уже много лет россыпную золотодобычу считают отмирающей отраслью, в последние годы она даёт 23 % общероссийской добычи. Но именно россыпи для дальневосточного региона имеют особое значение: они дают основное количество рабочих мест и являются для многих поселков градообразующей отраслью. На россыпях работает около 40 тыс. чел. Кроме того, в сопутствующих отраслях занято порядка 100 тыс. чел. В целом, 140 тыс. рабочих мест — это немало для слабозаселенных северных регионов. Конечно, это немного по сравнению с советскими временами, когда на россыпях было занято 300 тыс. чел., но и добывали тогда из россыпей 160– 170 т ежегодно.

Сегодня россыпные месторождения являются основой для работы около 500 небольших горных предприятий и старательских артелей. Одним из основных источников пополнения минерально­-сырьевой базы этих предприятий стала отработка техногенных образований, главным сдерживающим фактором широкого освоения которых является отсутствие в Законе «О недрах» соответствующих определений.

Введение «заявительного принципа» в 2014 г. несколько оживило работу по геологическому изучению недр, на госбаланс было поставлено 36 россыпных месторождений золота (в т.ч. в 2018 г. — 20 месторождений с запасами 3,6 т). Всего за 2014–2018 гг. было выдано 700 лицензий из 1940 поданных заявок. Результаты пока скромные, но надо учитывать, что лицензии выдавались только на участки с категорией Р3. Расширение «заявительного принципа» для дальневосточного региона на участки недр с кат. Р1 и Р2, несомненно, скажется благоприятно на развитии геологического изучения недр.

Результаты россыпной золотодобычи могли бы быть значительно выше, но имеется целый ряд проблем, среди которых можно назвать следующие:

  1. Строгая регламентация всех процедур, связанных с поисками, разведкой и добычей золота.
  2. Высокие регламентированные сроки прохождения процедуры согласования проектной и другой разрешительной документации.
  3. Бюрократизация процесса лицензирования отдельных видов деятельности.
  4. Отсутствие законодательного определения понятия «техногенные образования» и законов, позволяющих отрабатывать такие образования.
  5. Наличие многочисленных подзаконных актов, противоречащих законодательству.
  6. Отсутствие интересов государственных чиновников к восполнению МСБ россыпей.
  7. Кадровые проблемы. 


1. О регламентации и централизации

Уже сегодня незначительные отклонения от заложенных в годовые проекты объёмов добычи золота или промывки песков в ряде мест приводят к наказанию золотодобытчиков.

Сейчас на рассмотрении в Госдуме находится законопроект 635567­7 «О внесении изменений в Закон РФ «О недрах» по вопросам содержания лицензии на пользование недрами и внесения в неё изменений». По мнению производственников, изменения по уточнению содержания лицензии на пользование недрами направлены на усиление административного регулирования отрасли, прежде всего, сроков выполнения работ и предоставления отчетных материалов. В новой редакции статьи 12 Закона РФ «О недрах», определяющей содержание лицензии на пользование недрами, предусмотрено 11 видов различных сроков, которые должен соблюдать недропользователь, в том числе в отношении еще не открытых месторождений. Отмечу, что на этапе оформления лицензии на геологическое изучение или лицензии на геологическое изучение, разведку и добычу отсутствуют качественно проработанные проектные документы. На данном этапе лицензионное соглашение носит предварительный характер. Так, вероятность открытия промышленного месторождения по результатам геологического изучения, поиска и оценки месторождений полезных ископаемых по драгоценным металлам не превышает 10 %. Средняя подтверждаемость ресурсов участков недр, выставляемых на аукцион, не превышает 10–20 %. В новой редакции статьи 12 Закона РФ «О недрах» разработчик неоправданно рассматривает условия лицензии на пользование недрами в качестве абсолютных, которые должны, безусловно, реализоваться в установленные сроки в ходе геологического изучения и использования участка недр, не учитывая их вероятностный характер.

Фактически положения указанной статьи направлены на усиление контроля за выполнением недропользователем условий лицензии, но на практике могут привести к формальному механическому контролю за действиями недропользователя, который станет нарушителем содержащихся в лицензии условий пользования недрами, если не уложится в указанный в ней срок или объемы проведения работ. Одновременно создаются предпосылки для административного давления надзорных органов на конкретного недропользователя.

В целях сокращения избыточных требований Союз старателей России предлагает следующее:

  1. Сократить виды фиксируемых сроков и объемов показателей, содержащихся в лицензии на пользование недрами.
  2. Предусмотреть, что предприятие — недропользователь выполняет требование по объемам добычи по всем имеющимся упредприятия лицензиям на добычу данного вида полезных ископаемых, а не по каждому отдельному месторождению, на которое у предприятия имеется лицензия. Предложение связано с истощением россыпных месторождений, что вынуждает недропользователей закупать большое количество лицензий на мелкие россыпи для создания запасов, позволяющих обеспечить планируемые объемы добычи. Месторождения расположены в труднодоступных местностях со сроками доставки оборудования и материалов, созданием опорной базы до 1–2 лет. Сроки оформления документации на разработку россыпных месторождений с учетом установленных требований занимают до 3–5 лет. С учетом этого, а также вероятности подтверждения количества полезных ископаемых на участке недр выполнить указанный в лицензии объем добычи по конкретному месторождению достаточно сложно.

К чему провела излишняя централизация? Сейчас уже многим стало понятно, что вопросы, связанные с освоением небольших месторождений, необходимо решать на местах. Совершенно нелогично вопросы, связанные с россыпушкой с запасами 5–10 кг, решать в Москве. Но оказалось, что так называемая «оптимизация» привела к разгрому местных отделений Роснедр, и в них не осталось специалистов, которые бы могли решать такие вопросы. Здесь полная аналогия с разрушенной системой здравоохранения в России — позакрывали половину больниц, врачи и медперсонал разбежался из­за мизерных зарплат, и в итоге медицинская помощь стала недоступной для населения. 

2. Cроки прохождения процедуры согласования проектной и другой разрешительной документации

Общее нормативное время для Принятия решения об удовлетворении заявки о предоставлении в пользование участка недр в целях геологического изучения за счет собственных (в том числе привлеченных) средств пользователей недр — 119 рабочих дней, нормативное время на процедуры согласования проектной документации для месторождений россыпного золота — 269 рабочих дней, оформление документов, связанных с водопользованием — 215 рабочих дней. Если для рудных месторождений со сроками отработки 8–20 и более лет такие сроки являются приемлемыми, то для россыпей, которые отрабатываются от 2–3 месяцев до 2–3 лет, такое затягивание периода оформления является недопустимым.

Казалось бы, благую цель преследовали чиновники, утверждая нормативные сроки согласования и утверждения документов, но на практике для золотодобытчиков это обернулось сплошным кошмаром. Многие чиновники прямо говорят, что они могли бы не за 30 дней утверждать документацию, а легко уложились бы в 3–5 дней, но боятся обвинения в коррупции… Зарплаты на местах неплохие, быт налажен, работа престижная, и взяток по этим причинам не берут. В результате строгой регламентации сроки начала работ на россыпи с прежних 5–6 месяцев растягиваются на 3–5 лет! Вопрос можно было бы решить по­сталински быстро и эффективно, порезав для начала все установленные сроки раза в 2, но, к сожалению, в правительстве у нас в основном «призывалы» — призывают к улучшению работы, призывают «гильотинировать» излишние инструкции, а дело не двигается.

3. Бюрократизация процесса лицензирования отдельных видов деятельности

Внесённые изменения в Закон № 99 от 04.05.2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» в графу (ст. 3 п. 8) потребовали при вовлечении в работу новых участков и месторождений переоформлять многочисленные лицензии (на право производства маркшейдерских работ, на право осуществления деятельности, связанной с обращением ВМ, на осуществление деятельности «Эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов» и т.д.). При небольших сроках отработки россыпных месторождений в условиях крайне истощённой сырьевой базы многие предприятия находятся в состоянии постоянного переоформления лицензии.

Законом № 99­ФЗ введено новое понятие «место осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию (далее — место осуществления лицензируемого вида деятельности)», под которым понимается объект (помещение, здание, сооружение, иной объект, при этом законодатель не дал толкования понятия «иной объект»), который предназначен для осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) используется при его осуществлении, соответствует лицензионным требованиям, принадлежит соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании, имеет почтовый адрес или другие позволяющие идентифицировать объект данные. Место осуществления лицензируемого вида деятельности может совпадать с местом нахождения соискателя лицензии или лицензиата.

Исходя из содержания данного понятия, таким объектом не может быть город, регион Российской Федерации, субъект Российской Федерации или Российская Федерация в целом. Объектом являются здания, помещения, сооружения или иные объекты, попадающие под понятие «место осуществления лицензируемого вида деятельности», принадлежащие соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании.

Для решения этого вопроса и исключения ненужных бюрократических процедур Союз старателей России предложил внести в ст. 3 (п. 8) Закона № 99 от 04.05.2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» дополнение и сформулировать его следующим образом: «место осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию (далее — место осуществления лицензируемого вида деятельности), — объект (помещение, здание, сооружение, иной объект), который предназначен для осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) используется при его осуществлении, соответствует лицензионным требованиям, принадлежит соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании, имеет почтовый адрес или другие позволяющие идентифицировать объект данные.

В части расшифровки понятия «иной объект» указать: «Местом осуществления лицензируемого вида деятельности для россыпных предприятий является геологический рудно­россыпный район, который может располагаться на территории нескольких административных районов и может совпадать с местом нахождения соискателя лицензии или лицензиата»

Отсутствие расшифровки понятия «иной объект» создаёт благоприятнейшие условия для коррупции чиновников, несмотря на то, что в статье 9 Закона № 99­ФЗ пунк том 2 прямо указано: «Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, получившие лицензию, вправе осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, на всей территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права, со дня, следующего за днем принятия решения о предоставлении лицензии».

4. Отсутствие законодательного определения понятия «техногенные образования» и законов, позволяющих отрабатывать такие образования

Вопросы, связанные с широким вовлечением в отработку техногенных образований (месторождений), ставятся специалистами золотодобывающей отрасли на протяжении многих лет, но их никто не хочет слышать ни в Госдуме, ни в правительстве. Печально то, что на многочисленные письма и обращения специалистов­золотодобытчиков ответы и заключения дают дилетанты, которых с каждым годом становится всё больше. Люди, подобранные по родству и принципам личной преданности, а не квалификации, просто не способны адекватно оценить предложения горняков. К примеру, предложения Магаданской областной думы были отклонены ещё в 2010 г. под тем предлогом, что в России нет законодательного определения техногенных образований. Сейчас в Государственной думе находится на рассмотрении во втором чтении Законопроект № 664487­7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов недропользования». И вновь на основании заключений «экспертов» (в кавычках) были отклонены предложения Союза старателей, а они заключались в следующем:

  1. Дать законодательное определение техногенных образований.
  2. Техногенные образования предоставлять недропользователям без проведения аукционов и конкурсов на основании рассмотрения заявок предприятий комиссиями с участием представителей Роснедр и органов исполнительной власти.
  3. Разрешить недропользователям проводить добычу драгоценных металлов из техногенных образований в границах предоставленного лицензией горного отвода без геологического изучения недр и установления кондиций.
  4. Запасы техногенных образований ставить на оперативный учёт по результатам их отработки и списывать по завершении работ.
  5. Отменить требование проведения государственной экспертизы техногенных образований.

Эти предложения родились у золотодобытчиков на основании многолетней практики, но те, кто принимает решения, слишком далеки от производства…

5. Наличие многочисленных подзаконных актов, противоречащих законодательству

Как пример можно привести Распоряжение Правительства РФ от 27.05.2013 г. № 849­р «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов.

Если действовать по букве закона, то на основании этого распоряжения практически вся россыпная золотодобыча в России должна быть прекращена.

Большая часть месторождений полезных ископаемых от Урала и до Дальнего Востока расположена на землях лесного фонда и преимущественно в границах резервных и защитных лесов различных категорий, в том числе на особо защитных участках (ОЗУ). Россыпные месторождения, поскольку они связаны с долинами рек и ручьев, как правило, находятся на особо охраняемых территориях. Водоохранная зона для рек составляет 200 м, для морей — 500. Это для россыпников уничтожающий фактор — россыпи всегда приурочены к водотокам, не только золото, но и серебро, платина, вольфрам — всё, что добывается в россыпях. Особенно остро данная проблема касается дражного флота — драги работают в поймах рек и берегозащитные полосы вдоль водных объектов никак не минуют.

Водный кодекс РФ, который определяет понятия и объем водоохранных зон (защитные леса) и берегозащитных полос (особо защитные участки леса — ОЗУ) в статье 65 (п. 15), прямо указывает на возможность разработки месторождений полезных ископаемых без ограничений в границах предоставленных пользователям недр горных отводов на основании утвержденного технического проекта.

Лесной Кодекс (ст. 17, ст. 21 п. 1 пп. 5.1, ст. 43, ст. 104, 105, 106, 107) также разрешает геологоразведочные работы и добычу полезных ископаемых в защитных лесах и ОЗУ.

Однако Постановление Правительства РФ № 849­р от 27.05.2013 г. «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» запрещает размещение объектов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых на территории ОЗУ. Тем самым фактически запрещается и сама разработка месторождений. Для примера: в одной только Амурской области в границы водоохранных зон попадает почти 100 % площадей участков лесного фонда, где ведется россыпная золотодобыча. По сути, чтобы выполнить требования Правительства РФ, нужно повсеместно прекратить добычу золота из россыпей на лесных землях. Это значит — ликвидировать предприятия, дающие стране более 80 т драгоценного металла в год, оставить без работы тысячи людей и лишить местные бюджеты немалой доли налоговых поступлений. В целом по России общая площадь, занятая месторождениями, в процентном отношении составляет десятые доли процентов от общей площади защитных лесов.

Союз старателей вносил предложение: «Внести в распоряжение Правительства № 849­р от 27.05.2013 г. «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуа тационных лесов, резервных лесов» дополнение в части Предоставления права на размещение в защитных лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях; в водоохранных зонах; выполняющих функции защиты природных и иных объектов: объектов капитального строи тельства для осуществления работ по геологическому изучению и разработке месторождений твёрдых полезных ископаемых» (сейчас такая возможность предоставлена компаниям, занятым углеводородным сырьём!).

К сожалению, у золотодобытчиков не оказалось такого сильного лобби, которое позволило бы решить проблему, как это сделали нефтяники и газовики, и вопрос оказался нерешённым, продолжая создавать мощные стимулы для подпитки коррупции.

6. Отсутствие интересов государственных чиновников к восполнению МСБ россыпей

Интересно, что у государства есть такой интерес, а у чиновников, его представляющих — нет. Государство получает огромные деньги от продажи лицензий. Примеры 2019 года: в Амурской области за руч. Гребневый победитель при стартовом платеже 90 тыс. руб. уплатил почти 200 млн руб., превысив стартовую цену в 2218 раз! Это, конечно, пиковый показатель, но зафиксированы многочисленные случаи, когда стартовые платежи превышаются в 50–100 раз. На отдельных аукционах победители за небольшие россыпи выкладывают уже более 1 млрд руб.! Финансирование поисковых работ на россыпных месторождениях давным­давно прекращено. Выходит, интересы государства и государственных чиновников в решении этого вопроса коренным образом расходятся. При Советской власти в геологоразведку вкладывались огромные деньги, и страна стала одним из мировых лидеров. Ныне мы последовательно превращаемся в страну третьего мира, теряя постепенно накопленный советский задел.

7. Кадровые проблемы

Их испытывают даже стабильные предприятия с высокой зарплатой. Государство оказалось неспособно заинтересовать трудящихся к работе в суровых условиях Крайнего Севера. Отток населения из северных и дальневосточных регионов продолжается. К примеру, население Магаданской области сократилось с 390 тыс. чел. (1990 г.) до 144 тыс. чел. в 2018 г. Надо думать о введении таких льгот, которые бы смогли удержать людей, как это было во времена Советского Союза. И это не только зарплаты. И не «дальневосточный гектар» (кому он нужен в Заполярье?).

Мы уже много лет бьёмся за то, чтобы в перечень сезонных профессий включить специалистов на разработке россыпных месторождений, поскольку Постановлением Правительства РФ от 04.07.2002 г. № 498 «Об утверждении перечня сезонных отраслей промышленности, работа в организациях которых в течение полного сезона при исчислении страхового стажа учитывается с таким расчетом, чтобы его продолжительность в соответствующем календарном году составила полный год» не были учтены интересы работников, занятых на сезонных горных работах.

Сегодня человек интенсивно работает промсезон, значительно перекрывая годовой фонд рабочего времени, но в итоге получает запись в трудовую книжку 7–8 месяцев. И чтобы выработать необходимый для назначения пенсии стаж, ему придётся работать не 30, а 40–45 лет. Эта проблема стала особенно актуальной в связи с повышением пенсионного возраста.

Можно отметить, что молодые специалисты, заканчивающие ВУЗы в центральных районах страны, не испытывают энтузиазма от перспектив работы в удалённых регионах — большая часть выпускников до Крайнего Севера не добираются. Романтизм и энтузиазм, присущие эпохе Советской власти, сегодня не в моде, а действенных экономических и социальных стимулов придумать не смогли. Молодёжь разучили работать. Ей преподнесли другие ценности и продемонстрировали — гораздо спокойнее и выгоднее идти в чиновники, чем в старатели. Престижнее работать юристом или экономистом, чем маркшейдером или геологом. И это не пустые слова. В этом году в одном из магаданских вузов выпустили всего… шесть маркшейдеров. Всего шесть! На всю область, где горнопромышленный сектор всегда был ключевым. А количество выпускников юридических или экономических факультетов исчисляется сотнями.

Хочется надеяться, что здравый смысл всё­же восторжествует. Но пока кто­то вредный для нашего дела ведёт закулисную борьбу. К примеру, одного из руководителей артелей пригласили в этом году на дальневосточный экономический форум и дали заранее подготовленный вопрос Президенту (также приводился уже готовый ответ Президента). А вопрос касался введения закона о вольном приносе, который совершенно не является определяющим в россыпной золотодобыче.

Опубликовано в журнале “Золото и технологии”, № 4 (46)/декабрь 2019 г.

Теги:
Как на­до об­ла­гать НДПИ по­лез­ные ком­по­нен­ты мно­гоком­по­нен­тных руд, со­дер­жа­щих дра­гоцен­ные ме­тал­лы?
Ак­ту­аль­ные су­деб­ные ре­шения для де­ятель­нос­ти рос­сий­ских зо­лото­добы­ва­ющих ком­па­ний (по и­юнь 2013 г.)
Льгота по НДПИ при добыче из техногенных месторождений
Не все то ДПИ, что золото.
^ Наверх